II OSK 2172/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 842/20 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 września 2020 r. nr SKO.73.50.2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 842/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 września 2020 r., nr SKO.73.50.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, która w całości zaskarżyła wyrok Sądu I instancji i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. poz.1945 – dalej u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588 – dalej rozporządzenie) poprzez dowolne wyznaczenie przez organ granic obszaru analizowanego na podstawie analizy zawierającej zasadnicze błędy pomiarów szerokości elewacji frontowej większości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym; - art. 61 ust. 1 pk 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, 6 i 7 ww. rozporządzenia poprzez błędne (oparte o nieprawdziwe dane) wyznaczenie w zaskarżonych decyzjach organów administracji I i II instancji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji, a w konsekwencji również nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego; 2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonania wszechstronnej oraz dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy poprzez wykonanie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyeliminowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej nieprawdziwe dane i liczne błędy, stanowiącej część zaskarżonej decyzji, co powoduje podważenie wszystkich ustaleń poczynionych na tej podstawie w zakresie wskaźników liczbowych warunków zabudowy, a tym samym ma istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Na podstawie art. 193 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego w postaci kopii załącznika tekstowego do decyzji Wójta Gminy Giżycko RRG.6730.143.2020 w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na okoliczność treści tego dokumentu, a w tym pomiarów działek położonych w obszarze analizowanym oraz posadowionych tam budynków, rozbieżności treści tego dokumentu z treścią dokumentu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik tekstowy do zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J.S. wniósł o jej uwzględnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim całkowicie niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy tym zarzut ten należało ocenić łącznie z powiązanym z nim funkcjonalnie zarzutem naruszenia § 3 ust. 2 oraz § 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miałby polegać na oparciu decyzji o "fałszywe" dane. Wskazać trzeba, że Sąd I instancji trafnie ocenił jako prawidłowe ustalenia decyzji organu I instancji w zakresie parametrów planowanej inwestycji. W oparciu o niewadliwie wykonaną analizę urbanistyczną, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, organ ten stwierdził, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji powinna wynosić od 17% - 23%, szerokość elewacji frontowej – minimalnie 20,0 m, maksymalnie 25,0 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do gzymsu lub górnej krawędzi attyki – minimalnie 8,0 i maksymalnie 10,0 m. Zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, ustalenie parametrów planowanej inwestycji w sposób przyjęty przez organ I instancji należało uznać za wystarczająco precyzyjne, w kontekście zachowania wymagań płynących z wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Organ posłużył się bowiem dopuszczoną w orzecznictwie zasadą ustalenia parametrów zabudowy poprzez wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/19 wraz z przywołanym orzecznictwem). Zarazem nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie wadliwości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, których to strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przedstawieniu danych dotyczących obszaru analizowanego oraz w nieprawidłowym określeniu obszaru poddanego analizie. Po pierwsze, odnosząc się do sformułowanego w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzutu mającego charakter bardziej ogólny, a mianowicie zarzutu błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że sposób wyznaczenia w tej sprawie obszaru analizowanego jest prawidłowy, a także został należycie uzasadniony przez organy. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć w taki sposób, by obszar ten obejmował co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli zaś ten obszar jest większy, to w części tekstowej i graficznej analizy należy wskazać przyczyny, które uzasadniały takie określenie obszaru analizowanego. Kryterium wyznaczenia wielkości obszaru poddanego analizie urbanistycznej jest więc racjonalne określenie terenu nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, tak aby wyznaczony obszar tworzył jednolitą całość urbanistyczną, pozwalającą na wyznaczenie określonych w cytowanym rozporządzeniu parametrów zabudowy terenu. Nieuzasadnione jest przy tym powiększanie obszaru analizowanego po to tylko, by możliwe było odszukanie zabudowy uzasadniającej zasadność realizacji na danym terenie projektowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3760/19). W niniejszej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (35 m x 3 = 105 m). Tak określony obszar, poddany analizie urbanistycznej, pozwolił na prawidłowe wyznaczenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem NSA, jest przy tym racjonalnie uzasadnione i przekonywujące stanowisko wyrażone w analizie – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji – że wyznaczony do analizy obszar obejmuje istniejącą w sąsiedztwie zabudowę, uwzględniającą specyfikę tego terenu. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej kwestionującej możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej przywołać należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2311/22, podkreślające że "(...) zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego". Kwestia kontynuacji funkcji i parametrów została w sprawie należycie rozważona przez organ, co też potwierdził Sąd I instancji, a oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Brak jest podstaw do uznania, by postępowanie administracyjne w ww. zakresie naruszało art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Postępowanie to uwzględniało obowiązujące przepisy prawa. Po drugie, niewadliwie określone zostały przez organy funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że określony w analizie parametr w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – wyznaczony "widełkowo" (pomiędzy 8,0 m a 10,0 m) – został należycie wyjaśniony. W analizie podkreślono również, że wysokość na działkach sąsiednich nie jest jednolita i istnieje znaczne zróżnicowanie posadowienia budynków względem dróg. Bezsprzecznie takie określenie analizowanego parametru planowanej zabudowy jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Odnośnie wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.