II OSK 2171/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w P. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 928/20 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w P., M.K.1 i M.K.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 września 2020 r. nr SKO.GP.4000.929.2020 w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 928/20 oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "spółka"), M.K.1 i M.K.2 (dalej łącznie: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze") z dnia 28 września 2020 r. nr SKO.GP.4000.929.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2019 r. W.K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr [...] i [...], arkusz [...], obręb [...], przy ul. [...] w Poznaniu. Decyzją z dnia 6 maja 2020 r., UA-II1.6730.1052.2019 Prezydent Miasta Poznania ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez M.K.1 oraz spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną wyżej decyzją z dnia 28 września 2020 r., nr SKO.GP.4000.929.2020 umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie organu wnoszący odwołanie nie mogli zostać uznani za stronę postępowania z uwagi na brak wykazania interesu prawnego. Organ wskazał także, że o przyznaniu statusu strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje sama bliskość danej działki do działki inwestora. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł M.K.1, działając w imieniu własnym, w imieniu M.K.2 oraz jako pełnomocnik spółki zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do przyznania im statusu strony postępowania; 2) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o zarzut braku legitymacji skarżących do wniesienia środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 26 maja 2021 r. oddalił skargę. Sąd najpierw odniósł swoje rozważania w nawiązaniu do skargi wniesionej przez M.K.1 oraz przez spółkę, gdyż podmioty te wniosły wcześniej odwołanie w sprawie. Na wstępie Sąd przeanalizował charakter stosunków własnościowych i reprezentacji interesów prawnych właścicieli działki położonej przy ul. [...] w Poznaniu, w tym także interesów prawnych M.K.1 oraz spółki. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikało, że M.K.1 wspólnie z M.K.2 są właścicielami dwóch lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...] w P., a spółka jest właścicielem lokalu użytkowego w tymże budynku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że lokale te są położone w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową, która się w nim ukonstytuowała z mocy prawa, tj. w budynku funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez trzyosobowy zarząd w osobach J.K., M.K.1 i A.K.. Ponadto zarząd wskazanej wspólnoty mieszkaniowej powierzył faktyczne czynności zarządcze nieruchomością wspólną wyspecjalizowanemu przedsiębiorstwu A. sp. z o.o. (k. 56 akt sądowych), zarząd jest wykonywany na podstawie umowy o administrowanie nieruchomością z dnia 1 marca 2006 r. zawartej z zarządem wspólnoty mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona podmiotowi uprawnionemu do reprezentacji praw właścicieli działki [...] i budynku na niej położonemu za pośrednictwem spółki zarządzającej A. sp. z o.o., a 8 czerwca 2020 r. decyzję otrzymał sam M.K.1, będący członkiem zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Jednakże pomimo skutecznego doręczenia decyzji Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie złożyła odwołania, a takie odwołanie złożył sam M.K.1 w imieniu własnym oraz spółka. Jednakże właściciele poszczególnych lokali nie mogą reprezentować praw wspólnoty mieszkaniowej, gdyż ta ma odrębną podmiotowość. W postępowaniach administracyjnych dotyczących sąsiednich nieruchomości stronami nie będą właściciele poszczególnych lokali w budynku, ale tylko wspólnota mieszkaniowa, którą oni z mocy prawa tworzą i która reprezentuje ich interesy w zakresie dotyczącym części wspólnych obiektu budowlanego. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się niekiedy w sprawach sąsiedzkich możliwość występowania właścicieli poszczególnych lokali samodzielnie i we własnym interesie, jednak dotyczy to sytuacji wyjątkowych, gdy następuje jednoznaczne, zindywidualizowane oddziaływanie inwestycji projektowanej w sąsiedztwie na konkretny lokal, prowadząc przy tym do naruszenia prawa. Sąd jednakże nie dostrzegł jakiegokolwiek związku pomiędzy interesem czy prawami właścicieli lokali a oddziaływaniem inwestycji będącej przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności Sąd rozważył, że okna lokali M.K.1 i spółki nie są zwrócone w kierunku inwestycji. Z okoliczności sprawy nie wynika także, aby projektowana inwestycja przykładowo: blokowała wejście, wjazd do lokali, w inny sposób uniemożliwiała lub utrudniała korzystanie z nich. Zdaniem Sądu skarga nie mogła być także skuteczna w zakresie, w jakim złożyła ją M.K.2, ponieważ nie składała ona odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W takim wypadku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jej bezpośrednio nie dotyczy. Jednak Sąd nie orzekł o odrzuceniu jej skargi, gdyż uznał, iż jako właścicielka lokali w budynku przy ul. [...] (wraz z M.K.1), ma prawo popierać skargę męża. Jej interes wywodzi się bowiem z tego samego źródła. Skarga ta nie mogła odnieść oczekiwanego skutku z tych samych powodów, co przedstawiono w stosunku do M.K.1 i spółki. Skargę kasacyjną od niniejszego wyroku, w imieniu M.K.1 oraz spółki (dalej łącznie: "skarżący kasacyjnie"), wniósł pełnomocnik będący radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając WSA w Poznaniu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie przez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie posiadają interesu prawnego do przyznania im statusu strony postępowania, a w konsekwencji nie byli stroną postępowania prowadzonego przez organ administracji pierwszej instancji, a następnie przed organem odwoławczym; 2) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o zarzut braku legitymacji skarżących kasacyjnie do wniesienia środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji; 3) art. 45 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przekazanie decyzji organu pierwszej instancji pracownikowi zarządcy budynku A. sp. z o.o. nie będącym upełnomocnionym do odbioru korespondencji w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, a następnie przekazanie przez tego pracownika kserokopii części korespondencji, obejmującej część decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji jednemu z członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej jest tożsame ze skutecznym doręczeniem decyzji administracyjnej wspólnocie mieszkaniowej. W oparciu o te podstawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił dodatkową argumentację wskazując m. in., że wspólnota mieszkaniowa zaliczana jest do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Skutkuje to tym, że w postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się takim jednostkom organizacyjnym w sposób określony w art. 45 K.p.a., mianowicie w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przy czym, gdy organ wspólnoty mieszkaniowej uprawniony do jej reprezentacji jest organem kolegialnym, a jednocześnie nie wskazano adresu lokalu siedziby tego organu (ani wspólnoty mieszkaniowej) tylko adresy zamieszkania członków zarządu, organ administracji publicznej uprawniony jest do doręczenia pisma na adres zamieszkania członka zarządu z zastosowaniem przepisu art. 42 i art. 43 K.p.a. W konsekwencji skierowanie przedmiotowej decyzji administratorowi budynku (bez upoważnienia do odbioru pism w imieniu wspólnoty), a potem przypadkowe wejście jednego z członków zarządu wspólnoty w posiadanie kserokopii części decyzji bez wątpienia nie stanowi w państwie prawa legalnej formy doręczenia decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, opartej na trzech zarzutach. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej dostrzega naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie nie posiadają interesu prawnego do przyznania im statusu strony postępowania w rozpoznawanej sprawie. Zarzut ten ściśle łączy się z drugim zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o zarzut braku legitymacji do wniesienia środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że o interesie prawnym właścicieli (użytkowników wieczystych) działek sąsiednich w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie, wypracowany został uwzględniając cel i znaczenie w systemie prawnym instytucji wspólnoty mieszkaniowej (por. wyroki NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071, z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14, LEX nr 2083563, z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17, LEX nr 2783389). W postępowaniu inwestycyjnym interes ogółu właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Natomiast właściciele poszczególnych lokali mogą jedynie wyjątkowo występować w sprawie we własnym imieniu, gdy wykażą, że przysługuje im odrębny, indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1325/15, LEX nr 2081296), względnie gdy zarząd lub zarządca wspólnoty w sposób oczywisty ignoruje prawa członka wspólnoty i nie reprezentuje jego usprawiedliwionych interesów (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3613/19, LEX nr 3056258). Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby w rozpoznawanej sprawie występowały takie okoliczności, które uzasadniałyby przypisanie im odrębnego, indywidualnego interesu prawnego niezależnego od interesu ogółu właścicieli lokali mieszkalnych, który powinien być chroniony poprzez działania wspólnoty mieszkaniowej. Co więcej, Sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej analizy ewentualnego wystąpienia takiego indywidualnego interesu prawnego po stronie skarżących kasacyjnie. W szczególności Sąd wskazał, że nie dostrzega związku między interesem czy prawami właścicieli lokali a oddziaływaniem inwestycji, skoro - uwzględniając położenie projektowanego budynku - okna w lokalach skarżących kasacyjnie nie są zwrócone w kierunku zamierzenia inwestycyjnego. W okolicznościach sprawy trudno było również wskazać, aby projektowana inwestycji powodowała trudności w korzystaniu z ich lokali, takich jak np. blokada wejścia czy wjazdu. Dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że skarżący kasacyjnie nie powinni zostać uznani za stronę postępowania, a w konsekwencji, że w sprawie zasadne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Było to uzasadnione tym, że interesy prawne skarżących kasacyjnie w postępowaniu reprezentuje podmiot umocowany umownie przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do reprezentowania tej wspólnoty na zewnątrz. Wreszcie trzecim zarzutem wskazanym w skardze kasacyjnej jest ten odniesiony do art. 45 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przekazanie decyzji organu pierwszej instancji pracownikowi A. sp. z o.o., niebędącym upełnomocnionym do odbioru korespondencji w imieniu wspólnoty, a następnie przekazanie przez tego pracownika kserokopii części korespondencji, obejmującej część decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji jednemu z członków zarządu jest tożsame ze skutecznym doręczeniem decyzji administracyjnej wspólnocie mieszkaniowej. Zarzut ten nie można uznać za zasadny, dlatego, że skarżący kasacyjnie nie mogą skutecznie powoływać się na interes prawny innego podmiotu, w tym wypadku Wspólnoty Mieszkaniowej [...], który to podmiot zdaniem skarżących kasacyjnie został niesłusznie pominięty w postępowaniu. Zarzut taki - związany z nieprawidłowym doręczeniem decyzji - przysługuje co do zasady podmiotowi pominiętemu, przy czym brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaś spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są zaś rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej (art. 25 ustawy o własności lokali). W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.