II OSK 2169/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie Syndyka Masy Upadłości T. sp. z o. o. w upadłości z siedzibą w P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 334/21 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym K. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 334/21, oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym K. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. T. sp. z o.o. zaskarżyła wyżej powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się w: a. zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do skarżącej, poprzez ustalenie na terenie obejmującym wskazaną działkę zakazu lokalizacji działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów, podczas gdy wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał taką działalność, w szczególności w kontekście tego, że dla tej działki wydana już została przez Wójta Gminy S. decyzja z 14 września 2018 r., nr OS.6220.18.2015, ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne, b. wprowadzeniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...] przez wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek przedsięwzięć definiowanych jako działalność gospodarcza uciążliwa, a które były możliwe w realiach wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP przez nieproporcjonalne ograniczenie uchwałą prawa własności do działki nr [...] przysługującej skarżącej, prowadzące do pozbawienia spółki możliwości wykonania, wydanej przez Wójta Gminy S. decyzji środowiskowej, mimo że takie ograniczenie zagospodarowania działki nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jak i przez ograniczenie wolności działalności gospodarczej mimo braku ważnego interesu publicznego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem 1 P/U przewidziano następujące przeznaczenie: "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej". Przed dniem uchwalenia nowego planu, obszar ten objęty był uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2003 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] z dnia [...] 2005 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] 2007 r. i uchwałą nr [...] z dnia [...] 2008 r. (dalej: "wcześniejszy plan"). Dla terenów oznaczonych w nowym planie symbolem 1P/U, we wcześniejszym planie oznaczonych symbolem TAG1, dopuszczona była: "zabudowa związana z działalnością gospodarczą uciążliwą, przemysł, urządzenia produkcji budowlanej, centra technologiczne, składy, magazyny, hurtownie, dozwolona jest lokalizacja zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych, szkół przyzakładowych, zieleni, oraz urządzeń infrastruktury technicznej." Powyższe oznacza, że w nowym planie przede wszystkim dla przedmiotowego terenu usunięto przeznaczenie na działalność gospodarczą uciążliwą. Powyższe rzutuje na brak możliwości uzyskania przez spółkę zezwolenia na gospodarowanie odpadami (przetwarzanie odpadów) i to mimo uzyskania decyzji środowiskowej na taką działalność, skoro zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.), właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Kolejna zmiana w stosunku do wcześniejszego planu dla powyższego terenu zawarta została w § 5 nowego planu, w którym ustala się: 2. dopuszczenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem pkt 4-8, z zakazem: a. instalacji do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służących do wytwarzania środków ochrony roślin oraz produktów biobójczych, materiałów wybuchowych, b. elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, c. elektrowni jądrowych i innych reaktorów jądrowych, d. instalacji związanych z postępowaniem z paliwem jądrowym lub odpadami promieniotwórczymi, e. koksowni, f. wydobywania azbestu lub instalacji; do przetwarzania azbestu lub produktów zawierających azbest; 3. dopuszczenie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem pkt 4-8; 4. zakaz chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 210 DJP; 5. zakaz lokalizacji działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów, w tym ich składowaniu, przeładunku, zbieraniu, przetwarzaniu, obróbce, termicznemu przekształcaniu, w tym spalaniu oraz krakingu odpadów, z zastrzeżeniem pkt 6; 6. dopuszczenie gromadzenia i przetwarzania odpadów, wyłącznie jeśli wynika to z procesu technologicznego danego wytwórcy. Podobne zakazy nie znajdowały się we wcześniejszym planie dla obszaru oznaczonego symbolem TAG1. Dokonanie powyższych zmian, w stosunku do wcześniejszego planu doprowadziło do sytuacji, w której skarżącej uniemożliwiono prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o uzyskaną decyzję środowiskową, a w szczególności uzyskania na jej podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżąca stoi na stanowisku, że Rada dopuściła się przekroczenia granic władztwa planistycznego, w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny ograniczając przysługujące skarżącej prawo własności działki nr [...]. W chwili obecnej skarżąca nie ma w zasadzie żadnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z którą nabyła przedmiotową nieruchomość. W dacie nabycia nieruchomości (działki [...]) – 29 sierpnia 2017 r. (data wskazana w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości), prowadzenie takiej działalności na nieruchomości było dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że powodem podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu, obejmującej m.in. dz. nr [...] położoną w obrębie K. jest lokalny sprzeciw mieszkańców miasta S. i gminy S., co do planowanej w K. działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Mieszkańcy obawiając się o swoje zdrowie i życie złożyli wnioski o dokonanie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciele gruntów położonych w sąsiedztwie dz. nr [...] niejednokrotnie wyrażali swój sprzeciw co do planowanej inwestycji polegającej na gospodarowaniu odpadami, która budzi, nie tylko w gminie S., kontrowersje związane z uciążliwościami spowodowanymi prowadzeniem tego typu działalności. Organ gminy dostrzegając konfliktowość inwestycji i jej potencjalną uciążliwość podjął uchwałę w sprawie zmiany planu, by wprowadzić zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym celem ochrony zdrowia i życia mieszkańców. Zawarte w uchwale ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mają na celu ochronę praw w zakresie ochrony środowiska i zdrowia, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto organ wziął pod uwagę ewentualną uciążliwość zapachową, która istotnie wpływa na pogorszenie egzystencji życiowej i ogranicza wolności człowieka. Organ stwierdził, że brak regulacji normatywnych określających parametry wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie oznacza, że analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana. Uzasadnionym jest więc wyeliminowanie na terenie objętym zmianą działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, w tym ich przetwarzaniu, z uwagi na bliskie położenie terenów zamieszkałych (ok. 160 m od działki) i obawy mieszkańców o swoje zdrowie, które to obawy wynikają ze sposobu prowadzenia tej formy działalności na innych terenach Polski. Zakazy i ograniczenia określone w uchwale wynikają również z przyjętej polityki gminy. Gmina podobne zasady wprowadziła również w innych planach zagospodarowania przestrzennego. Uchwalona uchwałą Rady Gminy S. nr [...] w dniu [...] 2020 r. zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego także zawiera stosowane zakazy i ograniczenia w sferze gospodarowania odpadami na terenie gminy S., co jasno wskazuje na prowadzoną przez gminę politykę ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że samo wprowadzenie ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Rada nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając – tak jak to uczyniła – na spornym terenie zakaz lokalizowania jakichkolwiek przedsięwzięć definiowanych jako działalność gospodarcza uciążliwa oraz zakazu działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów. W ocenie Sądu organ prawidłowo wyważył dwa przeciwstawne interesy – prywatny interes skarżącej oraz interes publiczny, w postaci ochrony zdrowia mieszkańców oraz ochrony środowiska, uwzględniając przy tym postulaty przeważającej większości społeczności lokalnej. W tej sytuacji prawo własności musi być ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, wymagania ochrony środowiska czy ochrony zdrowia i życia. Zdaniem Sądu, nie sposób przy tym zaprzeczyć, że przyjęte w zaskarżonej uchwale ograniczenie ma charakter racjonalnie uzasadniony, skoro uciążliwości związane z gospodarowaniem odpadami nie tylko wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców, ale i w sposób zdecydowany ograniczają potencjał inwestycyjny oraz rozwojowy gminy. Co więcej wprowadzone uchwałą ograniczenie wynikało z licznych głosów i protestów mieszkańców Gminy. Ta okoliczność nie jest zaś prawnie obojętna z punktu widzenia art. 1 oraz 16 Konstytucji RP i dlatego winna być uznana za istotny czynnik wpływający na ocenę legalności kwestionowanych unormowań zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Według stanowiska Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a ponadto rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji. Organ wyważył zarówno interes prywatny jak i interes publiczny, biorąc pod uwagę wszystkie uwagi zgłoszone do projektu uchwały. Sąd stwierdził, że nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi. Kwestionowane ustalenia zaskarżonej uchwały są niekorzystne dla skarżącej z ekonomicznego punktu widzenia. Sąd nie może jednak kontrolować zaskarżonego aktu w tym zakresie. Sąd może zakwestionować racjonalność przyjętych rozwiązań jedynie w zakresie, w jakim nieracjonalność przepisów planu miejscowego stanowi naruszenie prawnie sformułowanych zasad jego tworzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu uchwały w zakresie m.p.z.p., objawiające się w: a. zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do skarżącej kasacyjnie przez ustalenie na terenie obejmującym wskazaną działkę zakazu lokalizacji działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów, podczas gdy wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał taką działalność, w szczególności w kontekście tego, że dla tej działki wydana już została przez Wójta Gminy S. decyzja z 14 września 2018 r., nr OŚ.6220.18.2015, ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne (dalej: "decyzja środowiskowa"), b. wprowadzeniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...] przez wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek przedsięwzięć definiowanych jako działalność gospodarcza uciążliwa, a które były możliwe w realiach wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP przez nieproporcjonalne ograniczenie uchwałą m.p.z.p. prawa własności do działki nr [...] przysługującego skarżącej kasacyjnie, prowadzące do pozbawienia spółki możliwości wykonania wydanej przez Wójta Gminy S. decyzji środowiskowej, mimo że takie ograniczenie zagospodarowania działki nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i przez ograniczenie wolności działalności gospodarczej mimo braku ważnego interesu publicznego. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 kt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie w ramach wyroku skargi wniesionej przez spółkę – w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2020 r. została wydana z naruszeniem: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem ponad miarę interesu skarżącej kasacyjnie, w szczególności poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącej kasacyjnie; 2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące i niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów podstawy prawnej wyroku. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 czerwca 2024 r., na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie z powodu braków w składzie zarządu skarżącej kasacyjnie uniemożliwiającego jej działanie. Następnie w dniu 14 stycznia 2026 r. skierował sprawę na rozprawę i postanowił o podjęciu zawieszonego postępowania, uznając za stronę postępowania ustanowionego dla skarżącej kasacyjnie syndyka masy upadłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP) okazały się nieuzasadnione. Ustalenia zaskarżonego planu, jak każdego innego, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co przekłada się z reguły na ograniczenie uprawnień właścicielskich, a więc na naruszenie interesu prawnego właściciela, co jednak nie jest równoznaczne z naruszeniem przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Wprowadzone ustalenia – jak słusznie podnosi to Sąd w zaskarżonym wyroku – są wynikiem wyważenia interesów skarżącej spółki jako przedsiębiorcy oraz społeczności lokalnej, w tym mieszkańców pobliskich zabudowań. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji społecznego zainteresowania ograniczeniem realizacji inwestycji wpływających niekorzystnie na środowisko i zdrowie, na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, wprowadzenie zakazów kwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy. Trzeba też – weryfikując trafność oceny zaskarżonej uchwały dokonanej w zaskarżonym wyroku – wziąć pod uwagę i to, że zaskarżony plan nie wyłącza na terenie, na którym znajduje się działka skarżącej kasacyjnie ani zabudowy tego terenu, ani prowadzenia na nim działalności gospodarczej, poza przypadkami określonymi w szczególności w § 5 i § 14. W tym stanie należało więc przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, że wprowadzone ograniczenia pozostają w granicach zakreślonych konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz władztwa planistycznego gminy. Wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów z uwagi na zagrożenia dla takich wartości jak środowisko i zdrowie, a więc w celu ich ochrony w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która mieści się pojęciu ważnego interesu publicznego, o którym z kolei jest mowa w art. 22 Konstytucji RP, a którego wzgląd usprawiedliwia wprowadzanie ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Mając zaś na uwadze zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP warto przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, w której niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25.05.1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 oraz z 12.01.1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Oznacza to, że nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, jest ingerencją w istotę jego prawa, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przeznaczenie obszaru, w którym znajduje się działka skarżącej kasacyjnie pod zabudowę produkcyjną, składową, magazynową oraz usługową przeczy więc naruszeniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w wyżej wskazanym rozumieniu tego przepisu. Nie można też zgodzić się z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W toku sądowej kontroli uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogło dojść do naruszenia przepisów k.p.a. Przepisy te mają bowiem zastosowanie w postępowaniach objętych kodeksową regulacją, w szczególności w postępowaniach w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco. Odnoszą się zatem do procesu stosowania prawa. Natomiast plan miejscowy, przyjmowany w drodze uchwały rady gminy, jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, a więc aktem stanowienia prawa (aktem prawotwórczym), do którego przepisów k.p.a. (poza uzgodnieniami projektów planu, gdzie ma zastosowanie art. 106 k.p.a., zgodnie z art. 24 ust.1 u.p.z.p.) nie stosuje się. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. Trzeba też zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie dookreślono, do których z podnoszonych przez skarżącą zarzutów nie odniósł się Sąd I instancji oraz które elementy podstawy prawnej wyroku nie zostały wyjaśnione. Innymi słowy w skardze kasacyjnej zabrakło uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wbrew obowiązkowi rozwinięcia podnoszonych zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji każdego ze wskazanych w zarzutach przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.