II OSK 2168/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. j. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 160/22 w sprawie ze skargi P. sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2022 r. nr OA.7721.15.10.2021 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 160/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2022 r., nr OA.7721.15.10.2021, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "P.b.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta Przemyśla z dnia 22 listopada 2021 r., nr MNB-l-7355/2/7/14, jednocześnie nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek: 1. odtworzenia dymowego przewodu kominowego nr 4 (nieużytkowanego) oraz nr 5 (obsługującego piec kaflowy w lokalu mieszkalnym nr 6 na II piętrze) na kondygnacji parteru (wraz ze stropami) w sposób opisany w ekspertyzie technicznej sporządzonej we wrześniu 2021 r. przez mgra inż. Ł. M.; 2. udrożnienia dymowego przewodu kominowego nr 4 i 5 na odcinku od wyczystki w piwnicy do poziomu stropu nad parterem – w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego usytuowanego w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem – w terminie do 31 maja 2022 r. Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzone (w administracyjnym toku instancji, w którym zapadła kasatoryjna decyzja WINB z 18 listopada 2019 r.) postępowanie wyjaśniające ujawniło nieprawidłowości dotyczące ww. przewodów kominowych, a na potrzeby niniejszej sprawy zostały sporządzone trzy opinie, przy czym WINB oparł swoje rozstrzygnięcie na tej ostatniej, sporządzonej przez mgra inż. Ł. M. z września 2021 r. Do jej sporządzenia użyto kamer, co pozwoliło na określenie zakresu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ II instancji zastosował instytucję reformacji, gdyż zmienił rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, wyłączając możliwości wyboru przez inwestora sposobu realizacji nałożonych do wykonania robót budowlanych. Sentencja decyzji organu II instancji jest spójna i klarowna, a nałożony obowiązek znajduje odzwierciedlenie w ekspertyzie z września 2021 r. Zastosowanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno być uzasadnione. Tego elementu zabrakło w zaskarżonej decyzji, nie jest to jednak uchybienie w realiach niniejszej sprawy, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa od 2016 r., na skutek działań inwestora, w tym uchylaniu się od obowiązku sporządzenia ekspertyzy, to wyeliminowanie alternatywnej możliwości realizacji obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stwarza możliwość dochodzenia realizacji tego obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym i nie budzi wątpliwości zakres obowiązku określony w sentencji zaskarżonej decyzji. Skutki wykonanej przebudowy w zakresie przewodów dymowych mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi mieszkających w tym budynku. W ocenie Sądu, zasadnie też w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że ekspertyza sporządzona przez mgra inż. Ł. M. jest wykonana na podstawie oględzin i inwentaryzacji elementów konstrukcyjnych oraz w oparciu o własne spostrzeżenia na terenie obiektu oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i obowiązujących norm prawnych. Sąd ocenę tej ekspertyzy w pełni podzielił. Sąd wskazał, że w orzecznictwie jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., II OSK 1298/19). Jednak zakres robót budowlanych nałożonych zaskarżoną decyzją, a kwestionowanych przez skarżącą Spółkę, dotyczy przewodów kominowych dymowych, które istniały w kamiennicy, która ma ponad 100 lat. Stwierdzone w 2016 r. przez kominiarza zniszczenia w istniejących przewodach kominowych nie budzą wątpliwości, a ich usunięcie ze względów bezpieczeństwa musi nastąpić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo tego, że zaskarżone decyzje naruszały przepisy prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 [K.p.a.]. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w postaci "art. 50 ust. 1 pkt 2" P.b. [powinno być art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ do treści tego przepisu odwołuje się argumentacja skargi kasacyjnej]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji WINB stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., do którego treści odnosi się argumentacja skargi kasacyjnej. W tych warunkach wskazanie w skardze kasacyjnej na jednostkę redakcyjną "art. 50 ust. 1 pkt 2" P.b. należy postrzegać w kategoriach omyłki pisarskiej autora skargi kasacyjnej. Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, który w istocie dotyczy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie ocenił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było wymagane wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., ponieważ mamy do czynienia z już wykonanymi robotami budowlanymi, które powodują niedrożność przewodów kominowych. W tego rodzaju okolicznościach (ale na zasadzie wyjątku) dopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnej fazy postępowania naprawczego, przez wydanie stosownego nakazu (obowiązku), a więc bez wyczekiwania przez organ nadzoru budowlanego na bieg terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Nie jest zatem wadą niewydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jeżeli uprzednio już zakończono roboty budowlane. Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, zgodnie z którym w tego rodzaju okolicznościach nie stanowi wady postępowania naprawczego odstąpienie od zasady wynikającej z art. 50 ust. 1 P.b. (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., II OSK 3012/20; z 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. jest jak najszybsze doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym bardziej w sytuacji gdy mamy do czynienia z przesłanką, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. robotami budowlanymi wykonanymi w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Istnienie tej przesłanki nie jest zaś kwestionowane przez skarżącą Spółkę skoro jej argumentacja zasadniczo skupia się m.in. na tym w jaki sposób należy uzyskać stan drożności przewodów kominowych, tj. w sposób jaki byłby zgodny z jej interesami z uwagi na istniejące konkurencyjne rozwiązania techniczne prowadzące do udrożnienia przewodów kominowych. Jednak w tych kategoriach trudno postrzegać niniejszą sprawę z punktu widzenia tak wskazywanych interesów, skoro stwierdzona niedrożność przewodów kominowych została wywołana działalnością inwestycyjną Spółki, a nałożony obowiązek ma prowadzić do odtworzenia utraconej substancji materialnej przez odtworzenie dymowego przewodu kominowego nr 4 (nieużytkowanego) oraz nr 5 (obsługującego piec kaflowy w lokalu mieszkalnym nr 6 na II piętrze) na kondygnacji parteru (wraz ze stropami) w sposób opisany w ekspertyzie technicznej sporządzonej we wrześniu 2021 r. przez mgra inż. Ł. M.; oraz udrożnienia dymowego przewodu kominowego nr 4 i 5 na odcinku od wyczystki w piwnicy do poziomu stropu nad parterem. Ponadto nie są to obowiązki, które organ sformułował w sposób dowolny, ponieważ w tym zakresie oparł się na uzyskanym materialne dowodowym – specjalistycznej opinii. Trudno też sformułowanym w zaskarżonej decyzji obowiązkom zarzucać brak precyzyjności, skoro odwołują się do treści opinii Ł. M.. Ma rację Sąd I instancji, że dochodzenie realizacji tego obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zostało jednoznacznie określone i nie budzi wątpliwości zakres obowiązku określony w sentencji zaskarżonej decyzji. Organ wyraźnie doprecyzował, że chodzi o odtworzenie i udrożnienie przewodów kominowych przez skarżącą Spółkę i na jakim konkretnie odcinku tych przewodów. Wskazanie przez organ, że ma to nastąpić w sposób opisany w ekspertyzie technicznej, nie wpływa na ocenę legalności zakresu tak sformułowanych obowiązków, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ww. odwołanie się do ekspertyzy technicznej w rozstrzygnięciu powodowało "nieprecyzyjność" zakresu nałożonych obowiązków. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie wyjaśniono z jakich względów jest to dowód przeważający/decydujący o wyniku postępowania. Otóż do sporządzenia opinii mgra inż. Ł. M. z września 2021 r. użyto kamer, co pozwoliło na określenie zakresu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy zwrócić uwagę, że nałożony obowiązek (nakaz) nie jest wyabstrahowany, lecz ma swoje oparcie w stanie faktycznym, a także ma swoje oparcie w powszechnie stosowanych rozwiązaniach technicznych, zakładających budowę przewodów kominowych z wyczystkami. Trudno w omawianym zakresie doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego uzyskały stosowny materiał dowodowy, a nałożony obowiązek właśnie odzwierciedla tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które dotyczy istniejących przewodów kominowych. Ocenie tej nie przeczy argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do decyzji kasatoryjnej WINB. Jeżeli, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, decyzja ta nie zawierała oceny, która wiązałaby organ I instancji do przyjęcia, że tylko oznaczone, jakieś konkretne rozwiązania techniczne mogą zniwelować wykazany stan naruszenia, do jakiego doprowadziły roboty budowlane – to właśnie w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego mogło, a w zasadzie musiało dojść do określonej finalizacji postępowania właśnie przez oparcie się na uzyskanym materiale dowodowymi i sformułowanie określonego obowiązku, który powinien zostać nałożony na skarżącą Spółkę. Ponadto tej ocenie nie przeczy przedstawiona przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego opinia mgra inż. J. M.. Trudno podważyć ustalenia i wnioski opinii mgra inż. Ł. M., w sytuacji gdy zostały sformułowane po użyciu kamer przy badaniu drożności przewodów kominowych. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, czy opinia J. M. rzeczywiście podważa prawidłowość ustaleń zawartych w opinii Ł. M., która nakierowana była na sformułowanie wniosków nie co do całości przewodów kominowych, lecz tylko w zakresie kondygnacji budynku, która została dotknięta działalnością inwestycyjną skarżącej Spółki. Skarżąca Spółka powinna pamiętać, że celem niniejszego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego usytuowanego w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, a nie np. z ogólnym stanem technicznym przewodów kominowych. Takie wnioski jasno wynikają z opinii Ł. M.. Jak wynika z materiału dowodowego, przebudowa lokalu handlowego doprowadziła do przerwania ciągłości przewodów kominowych w budynku, które to przewody kominowe wymagają czyszczenia poprzez drzwiczki kominowe spadowe (wyczystki) umieszczone w piwnicy, co aktualnie nie jest możliwe z uwagi na przeprowadzone roboty budowlane w lokalu handlowym, na co już wskazywała opinia mistrza kominiarskiego B. K. z 2016 r. W ramach dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uwzględnił także i to, że organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym, czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie ma rację Sąd I instancji, że zakres robót budowlanych nałożonych zaskarżoną decyzją, a kwestionowanych przez skarżącą Spółkę, dotyczy przewodów kominowych dymowych, które istniały w kamiennicy, która ma ponad 100 lat, a zniszczenia w istniejących przewodach kominowych nie budzą wątpliwości. W tej sytuacji, skoro skarżąca Spółka dokonała w sposób nieuprawniony ingerencji w te przewody kominowe, to w ich przywróceniu trudno dopatrywać się przymiotu jakiejkolwiek "dolegliwości", czy też uzależniać uzyskanie stanu zgodnego z prawem od poszukiwania przez organ nadzoru budowlanego "jakiegoś" konkurencyjnego rozwiązania technicznego, względniejszego do wykonania z punktu widzenia interesów skarżącej Spółki, skoro w interesie publicznym jest jak najszybsza eliminacja stanu, który powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a brak drożności już istniejących przewodów kominowych taki stan niewątpliwie wywołuje. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że ww. opinia Ł. M. nie została przedstawiona stronom postępowania w celu zajęcia stanowiska. Po pierwsze, przepisy K.p.a. nie obligują organów administracyjnych do takiego działania; a po drugie, organ I instancji po uzyskaniu tej opinii w ramach art. 10 § 1 K.p.a. wystosował do stron postępowania, w tym do skarżącej Spółki, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (Spółce przedłużono też na jej wniosek termin do zapoznania się z aktami sprawy), z którego to uprawnienia Spółka nie skorzystała, w odróżnieniu od przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej i P. sp. z o.o., którzy z takiego uprawnienia skorzystali i zapoznali się z aktami sprawy. Poza tym tą kwestię wyjaśnił organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, której to oceny nie podważyła skarżąca Spółka także w skardze kasacyjnej. I dlatego nie może skutecznie podnosić w skardze kasacyjnej, że organ nie przedstawił ww. opinii stronom postępowania celem zajęcia stanowiska. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.