II OSK 2166/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 215/15 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 215/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zawiadomieniem Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 21 lutego 1988 r., wszczęto postępowanie scaleniowe we wsi R., gm. S. Projekt scalenia gruntów wsi R., opracowany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 80). Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., a następnie Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., zatwierdzili wyżej wymieniony projekt scalenia gruntów. K. M. wnioskiem z dnia 28 marca 2012 r. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 września 2013 r. K. M. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Pismem z dnia 4 stycznia 2014 r. K. M. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego. z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał je w mocy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013r. utrzymująca w mocy poprzedzająca ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992r. w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...] i nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014r. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że K. M. zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że do scalenia przyjęto niewłaściwe granice ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym w 1968 r. wadliwie i niezgodnie z prawem. Skarżąca podnosiła, że w stosunku do stanu prawnego z daty zakupu tj. 6 września 1966 r. powierzchnia jej gruntów w wyniku scalenia została bezpodstawnie zmniejszona. Zarzutów tych nie podzielił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy swoją decyzję. Na decyzję tą K. M. nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. K. M. we wniosku z dnia 4 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r., oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., podniosła identyczne zarzuty jak w swoich dotychczasowych wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuty te jak i nowe podnoszone obecnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o braku zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych oraz błędnym ustaleniu przez organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe stanu własności jej gruntów dotyczą postępowania scaleniowego, a nie kwestionowanych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz życzeń, do którego K. M. złożyła w dniu 10 maja 1990 r. oświadczenie dotyczące zlokalizowania gruntów w nowym stanie życząc sobie pozostawienia swojej nieruchomości bez zmian, co potwierdziła własnoręcznym podpisem, a zatem biorąc czynny udział wyraziła zgodę na objęcie jej gruntów postępowaniem scaleniowym. Jednocześnie organ naczelny wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe, na które powołuje się skarżąca, było przeprowadzone jeszcze przed wszczęciem postępowania scaleniowego i nie mogło być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe przyjął dane, dotyczące stanu prawnego, zawarte w ewidencji gruntów i budynków o treści z dnia orzekania o zatwierdzeniu scalenia. Takie postępowanie stanowi pełne wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a zatem nie może być uznane za rażące naruszenie jej przepisów. Podsumowując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie można było stwierdzić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r., oraz poprzedzająca ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania jest ustalenie, czy decyzja została dotknięta kwalifikowaną wadą wyliczoną w art. 156 § 1 k.p.a. a nie ponowne rozpoznanie sprawy. W postępowaniu tym zatem co do zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem zatem rozpoznania było ustalenie czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Sąd podkreślił, że w sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została w wyniku postępowania prowadzonego również w sprawie stwierdzenia nieważności. Tak więc zadaniem organu była ocena decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. Sąd nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności, zatem prawidłowa jest zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. Zarzuty, które kieruje skarżąca wobec decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. są w istocie zarzutami wobec decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...] i nr [...]. Organ prawidłowo rozpatrzył zarzuty skarżącej, dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którego wynikiem była decyzja z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania tych ustaleń, a ich wyniki zostały przez organ wystarczająco wyjaśnione, by nie budziły wątpliwości co do swej prawidłowości. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. K. M. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który powoduje, że uchybienie to miało istotny wpływ nas wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w trakcie kontroli orzeczenia organu administracji w trybie nadzwyczajnym pominięto zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego rozstrzygano sprawę w postępowaniu zwykłym. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który powoduje, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosuje wobec zaskarżonej decyzji środek prawny stwierdzenie nieważności jeżeli jest ona dotknięta jedną z ciężkich, kwalifikowanych wadliwości wyliczonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego jedną z ciężkich, kwalifikowanych wadliwości jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa materialnego, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zakresem rażącego naruszenia prawa obejmuje się zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego, który nie jest zapisany w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Według art. 2 pkt 3 ustawy z 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów ( tj. Dz. U. 1989, Nr 58, poz. 349) " Grunty zabudowane mogą być scalone tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenie zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź innej formie". W skardze kasacyjnej nie podważano braku zgody skarżącej na objecie postępowaniem scaleniowym, działki nr [...] w kwestionowanej części, a kwestia ustaleń faktycznych co do treści zgody, powierzchni działki po scaleniu nie może być przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się ustaleń stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym. Tylko gdy w sposób nie wymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika z akt sprawy, że stan faktyczny nie mieści się w hipotecznym stanie faktycznym zapisanym w normie prawnej jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie, kwestie oceny treści oświadczenia woli skarżącej uczestniczącej w postępowaniu scaleniowym, ustaleń co do powierzchni działki, kwestionowanie skuteczności ugody zawartej przez męża skarżącej nie dają podstawy do stwierdzenia, że w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi zapisanemu w normie prawnej art. 2 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie można zatem przypisać rażącego naruszenia prawa decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenia prawa własności co do powierzchni części działki może zostać ustalone wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Na drodze administracyjnej nie ma możliwości prawnej podważenia cywilnych skutków prawnych będących następstwem czynności właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości. Argumenty w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie są zasadne. W tym, stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.