II OSK 2164/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1547/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r., nr 853/2023, znak WOB.7722.73.2023.JKUR w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1547/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 20 października 2023 r., nr 853/2023, w którym organ ten stwierdził, że zażalenie złożone przez D. sp. z o.o. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 74/2023 – wstrzymującego inwestorowi D. sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w M., gmina L. z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – zostało wniesione z uchybieniem terminu.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 134, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuchylenie "decyzji" [powinno być postanowienia], pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 K.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na "decyzję" [powinno być postanowienie] organu pierwszej instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji – brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji" [powinno być postanowienia]; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" [powinno być postanowienia] słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wskazując na powyższe, D. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie "decyzji" [powinno być postanowień] organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną D. sp. z o.o., analizę sytuacji procesowej rozpocząć należy od odnotowania, że w odniesieniu do zażalenia skarżącej od postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 74/2023, o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane zostało zarówno: – postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (nr 852/2023), oraz – postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (nr 853/2023), które jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) nie powinno następować przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 350/98; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el., komentarz do art. 134, pkt 14). Oznacza to, że po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ może dopiero postanowić o uznaniu odwołania za wniesionego z naruszeniem obowiązującego terminu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1237/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1551/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia zostało wydane tego samego dnia co postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to jest dnia 20 października 2023 r. Skoro jednak w uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu (nr 853/2023) organ odwoławczy powołał się na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nr 852/2023, które zostało wydane wcześniej, to nie ma podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie uchybienia terminu nastąpiło przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu. Wreszcie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1539/23, oddalono skargę D. sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 20 października 2023 r., nr 852/2023, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 20 stycznia 2023 r. Skutkiem tego wyroku jest pozostanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, co pociąga za sobą ocenę, według której także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wydano przedwcześnie. W konsekwencji nie jest zasadny pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2, art. 134, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 2 K.p.a. Skarżąca wywodzi, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżone postanowienie z uwagi na istnienie podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu oraz dochowania przez stronę wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa. Tymczasem przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu nie było zagadnienie przywrócenia D. sp. z o.o. terminu do wniesienia zażalenia. Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego postanowieniem nr 852/2023, które zostało utrzymane w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r. W zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu organ stwierdził jedynie obiektywną i niesporną okoliczność – zażalenie zostało złożone przez skarżącą spółkę po terminie, który nie został przywrócony. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. jest zatem bezskuteczny. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. jest również nietrafny. Okoliczności dotyczące doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora skarżącej w dniu 26 stycznia 2023 r. oraz niedochowania terminu do wniesienia zażalenia, które zostało złożone dopiero dnia 23 lutego 2023 r., są bezsporne. Niewątpliwe jest także wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu było ostateczne. Drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisów polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co miało skutkować uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione. Zarzut ten dotyczy jednak postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, które, jak już wskazano, było odrębnie kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji. Podobnie trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie, również wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Argumentacja ta odnosi się do przesłanek przywrócenia terminu, które były przedmiotem oceny w ramach postępowania zakończonego postanowieniem nr 852/2023. Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. podkreśla okoliczności związane z koniecznością poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomością akt sprawy oraz procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a także brak zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania. Wszystkie te okoliczności mogły być i były przedmiotem oceny w postępowaniu o przywrócenie terminu. Raz jeszcze podkreślić można, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1539/23, postanowienie nr 852/2023 dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia przez D. sp. z o.o. było odrębnie kontrolowane i oddalono wniesioną na nie skargę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.