II OSK 2163/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1584/23 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. nr 778/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1584/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. w M., dalej: "skarżąca", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", z dnia 9 października 2023 r. nr 778/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest ona inwestorem w rozumieniu właściwych przepisów w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, skarżąca kasacyjnie będzie zobowiązana do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez nią wydatków finansowych, przez co posiada ona interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (powinno być we wszystkich zarzutach kasacji: "postanowienia"), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; d) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) oraz 6) P.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I Instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II Instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji; w każdym przypadku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw doprecyzować trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które zostało skierowane do inwestora tych robót D. sp. z o.o. z siedzibą w M, Postanowienie to zostało doręczone także M.P., jako stronie postępowania, współwłaścicielowi jednej z działek na których posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt objęty postępowaniem tj. działki nr [...]. Spóźnione zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zarówno D. sp. z.o.o. jak i M.P. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 776/2023 z dnia 9 października 2023 r., którym stwierdzono, że zażalenie D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.204.22.42 zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1585/23, WSA w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. nr 776/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Ponadto Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał postanowienie nr 778/2023 z dnia 9 października 2023 r., którym stwierdzono, że zażalenie M.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.204.22.42 zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wskazane postanowienie nr 778/2023 jest przedmiotem rozpoznawanej w tej sprawie skargi spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w M. Skarga spółki D. dotyczy zatem stwierdzenia przez organ, że M.P. wniósł zażalenie z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W tym miejscu trzeba wskazać, że kwestia czy M.P. wniósł zażalenie z uchybieniem terminu do jego wniesienia, nie dotyczy interesu prawnego Skarżącej spółki. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W ocenie NSA, pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 P.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się K.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sąd I instancji trafnie wskazał na brak interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 778/2023. Jak powyżej wskazano, Spółka także wniosła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 70/2023. Jej interesu prawnego dotyczy zatem inne postanowienie WINB nr 776/2023, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia e odniesieniu do zażalenia spółki D. Okoliczności dotyczące uchybienia terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec skarżącej Spółki indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną (aktualnie sprawa o sygn. akt II OSK 2013/24). Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej M.P. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno skarżący M.P., jak i Spółka skorzystali ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB nr 70/2023. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka – jako inwestor – ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB wydanego wobec M.P. w przedmiocie uchybienia przez M.P. terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Nie można też podzielić argumentu strony, że WSA w Krakowie powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 P.p.s.a. i odrzucić skargę "zwykłą". Artykuł 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Konkludując, nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 P.p.s.a. Z tych powodów skarga kasacyjna Spółki podlegała oddaleniu, a przedstawiona powyżej ocena ma przesądzające znaczenie dla niezasadności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.