II OSK 2163/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 131/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2022 r. znak DON.7200.89.2022.BZA w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 131/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 14 listopada 2022 r., znak: DON.7200.89.2022.BZA, którą utrzymano w mocy własną decyzję z dnia 26 września 2022 r., znak, DON.7200.89.2022.RKR, wydaną na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", o odmowie zmiany własnej decyzji z dnia 28 kwietnia 2017 r., znak: DON.7100.118.2017.WEJ, w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 28 kwietnia 2022 r., tj. obowiązków dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego mostu kolejowego w km [...] linii kolejowej nr [...] relacji [...] w miejscowości G., zawartych w punktach II, IV i V w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 1 lutego 2017 r., nr 178/2017, wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Skarżąca Spółka wnioskowała o zmianę ww. terminu na dzień 31 grudnia 2027 r. Sąd I instancji podzielił pogląd GINB, że za zmianą terminu nie przemawia interes społeczny, ani słuszny interes strony, albowiem wydłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości jest sprzeczne z interesem społecznym, którego wyrazem jest zapewnienie bezpieczeństwa obiektów budowlanych. W ocenie Sądu, w interesie ogólnym leży niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości mostu, w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa, a tym samym w interesie społecznym jest jak najszybsze wykonanie obowiązków określonych w ww. decyzji GINB z 28 kwietnia 2017 r. Dlatego, interes stron dążących do zmiany ww. terminu nie jest interesem słusznym. Interes strony może zostać uznany za słuszny tylko wówczas, gdy mieści się w granicach obowiązującego prawa, w konsekwencji nie można mówić o "słuszności" interesu, jeśli nie byłyby spełnione przesłanki wynikające z obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu, dla oceny celowości wydłużenia terminu w trybie nadzwyczajnym – wynikającym z art. 155 K.p.a., nie ma znaczenia planowana pełna modernizacja linii kolejowej nr [...] zwłaszcza, że nastąpi ona pod warunkiem otrzymania dofinansowania. Możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Z art. 61 pkt 1 P.b. wynika niewątpliwie, obowiązek utrzymania odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz zapewnienie spełnienia wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją z 28 kwietnia 2017 r. stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jej długotrwałe niewykonywanie) nie jest społecznie pożądana i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel dla jakiego została wydana. Ponadto, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy interes ekonomiczny strony, wynikający z braku funduszy, ani ewentualne trudności logistyczne, nie mogą stanowić wystarczających przesłanek do zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zważywszy, że zły stan obiektu stwierdzony został już w 2014 r., a obowiązek usunięcia nieprawidłowości został nałożony decyzją organu I instancji w 2017 r. i nie został do dzisiaj wykonany. W słusznym interesie strony leży wykonanie nakazanych robót bez zbędnej zwłoki w celu ochrony mostu przed dalszym niszczeniem. Utrzymywanie takiego stanu przez następne 5 lat, tylko na podstawie niejasnych planów i niewiążących deklaracji skarżącej, nie służyłoby ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Podobnie w żaden sposób nie stanowi uzasadnienia dla dalszej zwłoki kwestia przyjętego przez skarżącą sposobu planowania inwestycji i tym samym oczekiwanie, aby działania organów nadzoru budowlanego wpisywały się w te plany. Skoro w rozpatrywanej sprawie wykazano daleko idące nieprawidłowości obiektu, które mogą w niedalekiej przyszłości spowodować konieczność wyłączenia go z eksploatacji, to plany skarżącej powinny być dostosowane do potrzeby wykonania nakazanych robót. Z powyższych względów nie sposób uznać, że słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za przedłużeniem terminu wykonania obowiązku. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów, że wydłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków nie ma uzasadnienia. Poza tym skarżący mieli wystarczająco dużo czasu na wykonanie nałożonych obowiązków. Przedłużenie czasu realizacji obowiązków naruszyłoby interes społeczny również przez to, że utrzymałoby stan naruszający porządek prawny rozumiany jako ukształtowany ostatecznymi decyzjami organów. Interes strony, nie może kolidować z koniecznością zapewnienia odpowiedniego stanu obiektu. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, które podkreśliły, że brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji w zakresie terminu jej wykonania. Zdaniem Sądu, orzekające organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, oceniając negatywnie wniosek skarżącej. Zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, a zarzuty skargi są niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 155 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.: a) przez niewłaściwe zastosowanie art. 155 K.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I Instancji odmowy przedłużenia skarżącej do dnia 31 grudnia 2027 r. terminu wyznaczonego na dzień 28 kwietnia 2022 r. na wykonanie obowiązków nałożonych ww. decyzją WINB, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające wydłużenie terminu i przemawia za tym słuszny interes strony – wykonanie obowiązków we wskazanym terminie jest dla skarżącej ekonomicznie nieopłacalne i obowiązki te zostaną wykonane równocześnie z modernizacją całej linii kolejowej nr [...] na relacji [...] – oraz interes społeczny – albowiem aktualnie trwają prace na innych liniach kolejowych uniemożliwiające skierowanie ruchu kolejowego, przeważnie towarowego na inne linie kolejowe, w tym poprzez węzeł [...], w sytuacji gdy możliwa jest eksploatacja mostu z obostrzeniami, o których mowa w ekspertyzie technicznej z maja 2023 r.; b) przez brak oceny złożonego uzupełniającego dowodu, to jest Ekspertyzy Technicznej wykonanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów z miesiąca maja 2023 r., co skutkuje naruszeniem przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.; c) przez nierozważenie przez Sąd I Instancji wskazanego w skardze niezastosowania przez organ przepisu art. 7 K.p.a. i pominięcie tego przepisu przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, to jest słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, w sytuacji gdy organ, jak i Sąd Administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązany jest z urzędu brać pod uwagę te przesłanki przy wydaniu decyzji i orzeczenia; d) przez niewzięcie pod uwagę art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., to jest niezastosowanie i zaniechanie ustalenia oraz rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących niniejszego stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ i Sąd I instancji powinien był wziąć pod rozwagę te wskazania zawarte w treści tych przepisów, albowiem: - z żadnego fragmentu Ekspertyzy Technicznej Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z listopada 2014 r. (w aktach sprawy) nie wynika stwierdzenie, że konstrukcja stalowa mostu ma być wymieniona w terminie do 28 kwietnia 2022 r., a we wnioskach końcowych autorzy ww. ekspertyzy wskazali, że naprawa lub modernizacja obiektu mostowego w km [...] linii [...] wydaje się być nieuzasadniona ekonomicznie, co wskazuje na to, że bardziej racjonalnym działaniem byłoby zastąpienie tego mostu drugą nitką przeprawy lub wybudowaniem nowego mostu w miejscu obecnego; - z Ekspertyzy Technicznej Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z listopada 2014 r. (w aktach sprawy) wynika, że możliwa jest dalsza eksploatacja mostu w okresie kilku lat po dokonaniu doraźnej naprawy i zabezpieczeniu mostu, co jest nieustannie czynione przez skarżącą; - most stalowy w km [...] linii kolejowej nr [...] jest pod stałym nadzorem i poddawany jest systematycznym badaniom w zakresie jego stanu technicznego; - przez most stalowy w km [...] linii kolejowej nr [...] odbywa się przede wszystkim ruch kolejowy związany z transportem towarowym, a mostem tym nie przejeżdżają pociągi osobowe, co wskazuje, że stan techniczny mostu nie zagraża pasażerom pociągów; - aktualnie trwają prace modernizacyjne na liniach kolejowych nr [...] [...], nr [...] [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] i w takiej sytuacji podjęcie prac modernizacyjnych na linii kolejowej nr [...] spowoduje poważne utrudnienia w transporcie towarowym we wschodniej części Polski, co jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie istnieje interes społeczny. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przedłużenia skarżącej do dnia 31 grudnia 2027 r. terminu wyznaczonego na dzień 28 kwietnia 2022 r. na wykonanie obowiązków nałożonych na skarżącą ww. decyzją WINB, w sytuacji gdy za wydłużeniem tego terminu przemawiał słuszny interes strony, jak również interes społeczny, a stan techniczny mostu nie wymaga natychmiastowego wykonania obowiązków z pkt II, IV i V ww. decyzji WINB. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki poparł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie wypowiedzianego przez Sąd I instancji stanowiska, który zaaprobował zapatrywania GINB, iż w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji GINB z 2017 r. w zakresie terminu wykonania wymiany konstrukcji stalowej. Po pierwsze, skoro przedmiotem wniosku o zmianę jest wyłącznie zmiana terminu wykonania obowiązku, to w tego rodzaju postępowaniu nie ma podstaw do kwestionowania istniejącej potrzeby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Po drugie, jeżeli skarżąca Spółka w trybie art. 155 K.p.a. wniosła tylko o zmianę terminu wykonania ww. obowiązku, to argumentację odwołującą się do modernizacji linii kolejowej nr [...] i planów budowy mostu kolejowego dwutorowego należy uznać za wewnętrznie sprzeczną, ponieważ tego rodzaju wnioskowanie i tak prowadzi do konieczności wykonania nałożonego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Po trzecie, przy zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. – bo w oparciu o ten przepis został nałożony ww. obowiązek z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny mostu kolejowego – nie ma znaczenia odwoływanie się do kwestii finansowych (ekonomicznych), tym bardziej, że nieodpowiedni stan techniczny mostu stwierdzono w 2014 r., obowiązek nałożono w 2017 r., przewidując termin wykonania obowiązku do 28 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że termin wykonania obowiązku powinien być odpowiedni, tj. wynikający z okoliczności sprawy. Powinien to być termin realny. Jednak należy podkreślić, że pod pojęciem termin odpowiedni, czy też realny, należy rozumieć nie tylko usprawiedliwiony względami ekonomicznymi i organizacyjnymi skarżącej Spółki, ale także interesem społecznym. Skarżąca Spółka nie wykazała zaś aby ustalony okres 5 lat nie był wystarczający do wykonania obowiązku, zasłaniając się w tym zakresie stosowną dynamiką swoich działań i planów inwestycyjnych, co zasadniczo nie obrazuje aby istniały z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony względy przemawiające za zmianą terminu wykonania obowiązku w trybie art. 155 K.p.a. Plany inwestycyjne co do linii kolejowej nr [...] nie zostały na przestrzeni lat trwających postępowań administracyjnych i sądowodaministracyjnego w jakikolwiek sposób sfinalizowane przez przystąpienie do ich realizacji, co tylko aktualnie potwierdza konieczność wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego mostu kolejowego, eksploatowanego pomimo jego nieodpowiedniego stanu technicznego stwierdzonego w 2014 r. Nie sposób uznać, aby przedłużanie istnienia nienależytego stanu technicznego mostu kolejowego było zgodne z interesem społecznym, bo zły stan techniczny powoduje stan zagrożenia. Taka zaś ocena – nawet jeżeli istniałyby podstawy do stwierdzenia, że występuje słuszny interes strony – nie może prowadzić do zmiany terminu nałożonego obowiązku. W tych warunkach trafnie w sprawie oceniono, że skarżąca Spółka miała 5 lat na wykonanie obowiązku i nie wykazała aby był to nieodpowiedni termin na wykonanie obowiązku. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie zaaprobował ocenę GINB, który zwrócił uwagę, że już w 2014 r. stwierdzono, że konstrukcja stalowa została wyeksploatowana i niecelowa jest jakakolwiek próba jego naprawy lub wzmocnienia, ze względu na możliwość występowania niekontrolowanych kruchych pęknięć; a utrzymywanie takiego stanu przez następne 5 lat, tylko na podstawie niejasnych planów i niewiążących deklaracji zarządcy kolei, nie służyłoby ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Jest to ocena o tyle kluczowa, że niezależnie od nałożonego obowiązku w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. na skarżącej Spółce ciąży obowiązek ustawowy wynikający z art. 61 pkt 1 P.b. To zasadniczo z tego przepisu wynika obowiązek utrzymania odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz zapewnienie spełnienia wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa. Skoro skarżąca Spółka nie wykonywała ciążących na niej obowiązków, to w tych okolicznościach spotkało się to z reakcją właściwych organów nadzoru budowlanego, które nałożyły stosowny obowiązek i na jego wykonanie zakreśliły termin do dnia 28 kwietnia 2022 r. W tego rodzaju sprawie, w której zasadniczo nikt nie ma wątpliwości co do nieodpowiedniego stanu technicznego mostu kolejowego, wydłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości budowlanych nie znajduje odzwierciedlenia w interesie społecznym, którego celem jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa. Tej z kolei ocenie nie przeczy ferowana w trakcie postępowania przez skarżącą Spółkę ekspertyza techniczna z 2023 r., która zasadniczo potwierdza, że stosowny obowiązek nie został wykonany, a most kolejowy nadal znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Trudno też uznać, z uwagi na czas jaki upłynął od stwierdzenia nieprawidłowości, aby termin nałożonego obowiązku miał dezorganizować ruch kolejowy. To bowiem sama Spółka, wiedząc jaki jest stan techniczny mostu kolejowego, podejmowała w minionych latach decyzje o rozpoczęciu modernizacji innych linii kolejowych. W tym też miejscu należy zwrócić uwagę, że argumentacja skargi kasacyjnej nie jest przekonująca, ponieważ błędnie zakłada, że Sąd I instancji opierając się jedynie na ekspertyzie technicznej z 2014 r. oddalił skargę, eksponując w uzasadnieniu wyroku, że przeszkoda w postaci braku możliwości finansowych spółki jest niewystarczająca do jej uwzględnienia. Otóż przede wszystkim Sąd I instancji swoją ocenę oparł zasadniczo na przesłankach z art. 155 K.p.a., tj. interesie społecznym z uwzględnieniem szeroko pojętego bezpieczeństwa i słusznym interesie strony. Natomiast jeżeli odwołał się do ekspertyzy technicznej z 2014 r. to tylko celem wskazania kiedy stwierdzono istniejący nieodpowiedni stan techniczny mostu kolejowego, bo przecież ekspertyza ta sama w sobie nie określa terminu wykonania obowiązków, bo do tego uprawniony jest organ nadzoru budowalnego, który przy ustalaniu tego terminu powinien kierować się okolicznościami sprawy. Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 155 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Odnośnie do zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 P.b. należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., ponieważ określenie terminu wykonania obowiązku nastąpiło w oparciu o inny przepis, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Stąd także w trybie art. 155 K.p.a. trudno uznać, że doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., w którym mowa o przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Należy bowiem odróżnić od tej treści normatywnej kwestię określenia terminu wykonania obowiązku i użytej w tym zakresie argumentacji odnoszącej się do ogólnie pojmowanego bezpieczeństwa związanego z interesem społecznym. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.