II OSK 2160/22

Dnia 24 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 78/22 w sprawie ze skargi E. W. i D. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 78/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. W. i D. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 21 grudnia 2021 r., znak WINB-WOA.7721.13.11.2021 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 9 sierpnia 2021 r., znak NB.5141.6.6.2021 o wstrzymaniu budowy budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie około 11,2 m x 12,95 m z dwoma jednakowymi dobudówkami od strony północnej i południowej o wymiarach około 2,9 m x 4,7 m (o łącznej powierzchni zabudowy około 172,30 m2) usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w [...], gmina [...], realizowanej samowolnie przez E. W. i D. W. W tym postanowieniu poinformowano również inwestorów o możliwości złożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację wymienionego budynku gospodarczego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budynku gospodarczego, która zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynosi [...] zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. W. i D. W. zarzucając naruszenie: 1. art. 36a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej "P.b.)., a w konsekwencji zakwalifikowanie obiektu budowlanego jako samowoli budowlanej, a nie jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, pomimo iż przy realizacji inwestycji przez skarżących miały miejsce odstępstwa od charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy; 2. art. 36a P.b., co skutkowało zakwalifikowaniem obiektu budowlanego jako samowoli budowlanej i niezastosowaniem postępowania naprawczego. Mając na uwadze powyższe E. W. i D. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały nie tylko bardzo wąsko zakreślone, ale też są nieadekwatne do przedmiotu sprawy. Z tych też przyczyn zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być znacząco ograniczony. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Inspektora Wojewódzkiego utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego wydane na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 P.b. Naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej jednak nie zarzucono. Nie doszło natomiast do naruszenia zaskarżonym wyrokiem przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 36a P.b. Po pierwsze, przepis ten jest rozbudowany i składa się z aż kilkudziesięciu podjednostek redakcyjnych tekstu prawnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w treści zarzutu, która z nich została naruszona. Po drugie należy odnotować, że organy nadzoru budowlanego zasadniczo nie stosowały w sprawie tego przepisu. Zaskarżone postanowienie nie miało za przedmiot w szczególności zmiany pozwolenia na budowę. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny domyśla się, że przywołanie w skardze kasacyjnej art. 36a P.b. miało na celu przekonanie, że powstały na działkach nr [...] i [...] budynek nie powinien być kwalifikowany jako samowola, ale jako budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a jedynie z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niemniej jednak nawet zidentyfikowanie takiej intencji autora skargi kasacyjnej nie pozwala na merytoryczną ocenę wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w kontekście materialnoprawnym dotyczącym podstawy prawnej wydanego postanowienia Inspektora Wojewódzkiego. Zabrakło bowiem w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia istotnych w tym zakresie przepisów, to jest tych, na których oparły się organy i co kontrolował Sąd pierwszej instancji (art. 48 ust. 1 i 3 P.b.). Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (w zw. ze wspomnianym wyżej art. 36a P.b.). Przepisu tego organy nadzoru budowlanego także nie stosowały. Wymieniona regulacja prawna dotyczy procedury naprawczej w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, jak w odniesieniu do wyżej omówionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że autor skargi kasacyjnej przywołał art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż chciał przez to zaakcentować, że sprawa powinna być rozpoznawana przez pryzmat tego właśnie przepisu. Przedstawienie w skardze kasacyjnej tego zarzutu nie może być jednak uznane za skuteczne, skoro organy nie stosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Procedura objęta kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach toczyła się na podstawie art. 48 P.b., a żadnych zarzutów z tego obszaru nie w skardze kasacyjnej nie podniesiono. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.