II OSK 2156/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2248/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2248/22, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r., znak[...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - dalej: "Spółka" wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wolno stojącego nośnika reklamowego o nr [...] o wysokości ok. 3,5 m w postaci dwustronnej tablicy reklamowej mocowanej do fundamentu betonowego na terenie dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w Warszawie, w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. We wniosku wskazała, że prowadzone jest postępowanie legalizacyjne odnośnie ww. nośnika reklamowego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy - dalej: "PINB". Wyjaśniła, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowi część działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, decyzją z dnia 7 października 2021 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Spółka jednak złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. przez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków i błędne określenie wymogów jakie należy ustalić w projekcie budowlanym, poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - dalej: "SKO", utrzymało w mocy ww. decyzję. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił wnioskowane warunki zabudowy i określił wymogi jakie należy ustalić w projekcie budowlanym odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Z decyzją tą nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, zarzut, że organ błędnie określił wymogi, jakie należy ustalić w projekcie budowlanym: "poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie", w żadnej mierze nie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji, ale również i decyzji organu I instancji. Po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy nie określa: "wymogów, jakie należy ustalić w projekcie budowlanym". Wymogi projektu budowlanego wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych – w tym dotyczących formy i zakresu architektonicznego projektu budowlanego, a nie z przepisów planistycznych lub z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiot decyzji o warunkach zabudowy jest określony w art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p." i jest nim zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Po drugie, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Obowiązkiem organu jest więc dbanie o to, aby nowy sposób zagospodarowania terenu, który nie ma planu miejscowego, został tak ustalony, żeby nie naruszać interesów innych osób w sposób nadmierny. Organ udzielający warunków zabudowy musi uwzględniać zarówno wymagania ochrony środowiska, jak i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia i prawo własności osób trzecich (art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 7 u.p.z.p.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tak rozumiane obowiązki organu ustalającego warunki zabudowy wpisuje się w pełni zarówno ustalenie konieczności zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak i chroniących takie osoby przed uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie. Jeżeli więc udzielone warunki zabudowy, dotyczące inwestycji, polegającej na budowie wolno stojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 3,5 m w postaci dwustronnej tablicy reklamowej mocowanej do fundamentu betonowego przewidywały, że nośnik ten nie może zasłaniać dostępu światła i emitować promieniowania to fakt, że światła nie zasłania i nie emituje promieniowania oznacza zgodność z ww. wymogami decyzji o warunkach zabudowy. W żadnej natomiast mierze nie przesądza o wadliwości udzielonych warunków zabudowy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a., w zw. art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i 2 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, w której błędnie określono wymogi jakie należy ustalić w projekcie budowlanym poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru objętego analizą wyznaczono na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki nr [...], a więc 420 m i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. (załącznik nr 2), zgodnie z § 3 rozporządzenia w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) – dalej: "rozporządzenie". W decyzji ustalającej warunki zabudowy przewidziano warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia. Decyzja organu I instancji zawiera część tekstową i graficzną, które są ze sobą spójne. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wydana w kontrolowanym postępowaniu decyzja ustalająca warunki zabudowy spełnia również wymagania wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W decyzji tej określono bowiem rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, uwzględniając specyfikę przedmiotowego obiektu budowlanego, który jako wolno stojący nośnik reklamowy, nie może wyznaczyć podstawowych parametrów zabudowy określonych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia takich jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, albowiem nośnik reklamowy nie posiada takich cech. Ponadto w kontrolowanej decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto w decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Z uwagi na powyższe prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami K.p.a. i u.p.z.p. Tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc: art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 81 K.p.a. Odnosząc się zaś do, podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutu błędnego określenia w punkcie 2 decyzji organu I instancji, wymogów w zakresie dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez promieniowanie wskazać należy, że po pierwsze zarzut ten jest dokładnym powtórzeniem zarzutu zawartego w skardze do Sądu pierwszej instancji, a po drugie zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach określa również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Takim przepisem odrębnym jest m.in. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), który doprecyzowuje powyższe wymagania poprzez ustalenie sposobu zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: - dostępu do drogi publicznej, - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ustalenia te mają charakter informacyjny, zasadniczo wskazują inwestorowi, że realizacja planowanego zamierzenia nie może pozbawić osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej tzw. mediów, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również nie może stanowić źródła uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Określenie tych wymagań na etapie warunków zabudowy nie polega na obciążaniu skarżącej Spółki obowiązkami (nakazami, zakazami), ale na wskazaniu ograniczeń na danym terenie związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie może mieć charakter jedynie potencjalny. Określenie w decyzji wymogów ochrony interesu osób trzecich ma jedynie służyć jego zabezpieczeniu przy realizacji inwestycji, a więc przez ich uwzględnienie w trakcie kolejnych etapów procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. II OSK 331/23, LEX nr 3908432; z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 233/23, LEX nr 4012461). Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, że kwestionowana decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.