II OSK 2154/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1946/21 w sprawie ze skargi A. B. i E. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2021 r. znak DOA.7111.241.2021.NKR w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 1946/21, oddalił skargę A. B. i E. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem GINB na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. S.A., uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 21 czerwca 2021 r. zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Ostrowskiego z 4 stycznia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwutorowej elektroenergetycznej linii kablowej 110 kV [...], [...] i rozbiórkę linii jednotorowej 110 kV od GPZ [...] do słupa nr 1/211 w [...]. Skargę na ww. postanowienie złożyli A. i E. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że kwestią sporną było to, czy zapadła w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U.2018.2204; dalej u.g.n.) decyzja może stanowić podstawę do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. została zaskarżona do sądu administracyjnego i w związku z tym faktem wstrzymano jej wykonanie. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, decyzja wymieniona w art. 124 ust.1a u.g.n. może stanowić podstawę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.). Wprawdzie jest ona źródłem uprawnienia do niezwłocznego zajęcia nieruchomości, ale związana jest z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która służy zrealizowaniu inwestycji na określonej nieruchomości. Ustanie wykonalności decyzji wydanej na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec wstrzymania jej wykonania w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego pozostaje bez wpływu na wykonalność decyzji wydanej na mocy art. 124 ust. 1a u.g.n. Wykonalność decyzji zapadłej na mocy ww. przepisu uzależniona jest od tego, czy wniesiono od niej odwołanie. Jeżeli nie wniesiono to jest ona wykonalna z upływem terminu do złożenia odwołania, jeżeli wniesiono to jest ona wykonalna po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest wykonalna już w momencie jej wydania z dwóch powodów: nie podlega art. 9 u.g.n. oraz z urzędu nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wbrew zarzutom skargi, decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest wykonalna zatem nawet wtedy, gdy decyzja zapadła na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzyskała jeszcze przymiotu ostateczności. W związku z powyższym nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie art. 97 § 4 k.p.a., co z oznacza, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania jak słusznie argumentował GINB w zaskarżonym postanowieniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. B. i E. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 124 ust. 1 oraz ust. 1a u.g.n. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy koniecznym jest zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwutorowej elektroenergetycznej linii kablowej 110kV relacji [...], [...] (...) z wniosku inwestora E. S.A. z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Starosty Ostrowskiego dnia 18 grudnia 2019 r. dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżących m.in. z uwagi na niezgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym Uchwałą nr XIV/194/2003 przez Radę Miejską Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 2 grudnia 2003 r., zakres przekroczenia dopuszczalnych 10% zajętości jednostki terenu (E-Z) dla inwestycji technicznych na jego terenie oraz biorąc pod uwagę, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją o charakterze subsydiarnym do zaskarżonej decyzji ją poprzedzającej wydanej w oparciu o art. 124 ust 1 u.g.n. i stanowi o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zestawiając art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. trzeba mieć na względzie, iż ta druga regulacja opiera się na samodzielnych przesłankach w niej określonych oraz że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie bada się prawidłowości uprzedniej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do kwestionowania zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu (wyrok NSA z 11 października 2024 r., I OSK 1220/21, LEX nr 3787364). Podstawowym celem decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości, potrzebnego do uzyskania pozwolenia na budowę, co do zasady, obiektu budowlanego o charakterze liniowym, w sytuacji gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie wyraża zgody na realizację takiego przedsięwzięcia na swojej nieruchomości. Decyzja taka stanowi zatem przymusowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., pomimo że w przepisie tym nie wymieniono wprost jako tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast wydawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi szczególny sposób zapewnienia natychmiastowej wykonalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Celem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest bowiem zapewnienie możliwości kontynuowania procesu inwestycyjnego, gdy na podstawie art. 124 ust. 1 ww. ustawy wprawdzie wydano decyzję, ale nie podlega ona jeszcze wykonaniu. W konsekwencji, natychmiastowo wykonalna decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości umożliwia inwestorowi bezpośrednie przystąpienie do realizacji prac objętych zakresem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 2559/21, LEX nr 3772775). W pełni podzielając powyższe stanowiska za bezzasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 124 ust. 1 oraz ust. 1a u.g.n. Skoro bowiem regulacja zawarta w art. 124 ust. 1a u.g.n. opiera się na samodzielnych przesłankach w niej określonych i w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie bada się prawidłowości uprzedniej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, to toczące się postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Starosty Ostrowskiego dnia 18 grudnia 2019 r. dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżących w stosunku do decyzji tego organu z dnia 4 stycznia 2021 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.