II OSK 2148/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka, sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 258/23 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2023 r. nr 230/2023 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 17 stycznia 2023 r. nr 143/2023; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II OSK 2148/23 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 258/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2023 r. nr 230/2023 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 16 III 2023 r., (nr 230/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej jako "skarżący"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") z 17 I 2023 r. (nr 143/2023) nakazującej skarżącemu jako właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, wykonanie następujących robót: rozbiórkę ścian działowych (przegród budowlanych), które posiadają drzwi wejściowe do pomieszczeń wydzielonych na antresoli wraz z osadzoną stolarką drzwiową, demontaż urządzeń sanitarnych na antresoli, odtworzenie w miejscu ściany przy schodach balustrady zabezpieczającej krawędzie stropu antresoli o wysokości min. 1,1 m i odtworzenie poręczy przy schodach - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej demontażu urządzeń sanitarnych na antresoli i w tym zakresie umorzył postępowanie PINB, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. [...] we W.. Jak wynika z protokołu kontroli stwierdzono, że na antresoli znajdują się wydzielone pomieszczenia, tj.: dwa pokoje oraz łazienka. Pomieszczenia te wydzielono za pomocą ścianek lekkiej konstrukcji z płyt GK. Pomieszczenia posiadają drzwi wejściowe. W pomieszczeniach pokoi oraz łazienki są okna. Korytarz znajdujący się na antresoli jest szerokości wynoszącej 1 m. Szerokość biegu schodowego prowadzącego na antresolę wynosi 85 cm. Brak balustrady przy schodach prowadzących na antresolę i brak balustrady zabezpieczającej krawędź antresoli nad schodami. Skarżący obecny w trakcie kontroli oświadczył, że pomieszczenia na antresoli wydzielono około września 2018 r. Po zgromadzeniu materiału dowodowego PINB, decyzją z 17 I 2023 r. (nr 143/2023), nakazał skarżącemu rozbiórkę ścian działowych (przegród budowlanych), które posiadają drzwi wejściowe do pomieszczeń wydzielonych na antresoli wraz z osadzoną stolarką drzwiową, demontaż urządzeń sanitarnych na antresoli, odtworzenie w miejscu ściany przy schodach balustrady zabezpieczającej krawędzie stropu antresoli o wysokości min. 1,1 m i odtworzenie poręczy przy schodach, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W ocenie PINB zastosowanie w sprawie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) dalej jako "Pb", co oznacza konieczność wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB zwrócił uwagę, że na skutek wykonanych robót budowlanych nastąpiło wyodrębnienie zamkniętych pomieszczeń w obrębie antresoli lokalu mieszkalnego, co w istocie doprowadziło do utworzenia dodatkowej czwartej kondygnacji. Taki stan rzeczy sprzeczny jest z charakterem antresoli rozumianej jako górna część kondygnacji niezamknięta od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Zwrócono również uwagę na niezgodność wykonanych robót z warunkami techniczno-budowlanymi dotyczącymi minimalnej szerokości korytarza komunikacji wewnętrznej mieszkania (jest 1 m, zaś powinno być co najmniej 1,2 m) oraz brak odpowiedniego przewietrzenia wymaganego w przypadku mieszkań zawierających powyżej dwóch pokoi czym naruszono § 91 i § 95 ust. 2 RWT. Na skutek wykonanych robót z mieszkania jednopokojowego z antresolą uczyniono mieszkanie trzypokojowe. Nadto PINB powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we [...] (Dz.Urz. Woj.[...] z [...] r., poz. [...]) - dalej jako "MPZP". Podkreślił, że MPZP na przedmiotowym terenie dopuszcza realizację zabudowy do 3 kondygnacji. W rezultacie, w ocenie PINB, należało nakazać rozbiórkę tych przegród budowlanych w obrębie antresoli, które są usytuowane od strony wnętrza (ze stolarką drzwiową), z którego jest wydzielona antresola. Pozostałe ściany antresoli mogą pozostać jako tzw. przepierzenia. Zdaniem PINB zasadne też było nakazanie demontażu urządzeń sanitarnych zamontowanych w pomieszczeniu łazienki umieszczonej na antresoli. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc w szczególności, że przeprowadzone roboty budowlane nie zmieniły dotychczasowego charakteru antresoli i nie doprowadziły do utworzenia czwartej kondygnacji. DWINB, decyzją z 16 III 2023 r. (nr 230/2023), uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej demontażu urządzeń sanitarnych na antresoli i w tym zakresie umorzył postępowanie PINB, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W motywach decyzji odwoławczej DWINB zaznaczył, że podziela zasadnicze oceny faktyczne i prawne zawarte w decyzji PINB. Na wstępie zaznaczono, że jakkolwiek roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to jednak należało przeprowadzić ocenę ich zgodności z prawem na zasadzie art. 50 i art. 51 Pb. DWINB powołał się też na definicję legalną "antresoli" z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm.) - dalej jako "RWT", z której wynika, że jest to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W ocenie DWINB antresola stanowi pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i jest otwarta na tę przestrzeń, z której została wydzielona. Antresoli nie można traktować jako osobnego pomieszczenia, gdyż antresola sama w sobie nie jest pomieszczeniem, lecz jest częścią przestrzeni konkretnego wysokiego pomieszczenia lub określonej i wysokiej kondygnacji, zwymiarowaną powierzchnią stropu pośredniego, który jednakże nie jest stropem wyższej kondygnacji lub jej części. DWINB podkreślił również, że antresola zakłada "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie więc spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Zdaniem DWINB wymóg ten nie będzie również spełniony w sytuacji, w której antresola zabudowana zostanie od strony wnętrza, z którego została wydzielona, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W rezultacie DWINB stwierdził, że PINB prawidłowo ocenił, iż wprowadzenie w lokalu nr [...] podziału antresoli przegrodami ściennymi (ściany działowe z lekkiej konstrukcji płyt GK), w taki sposób, że została ona w znacznej części takimi przegrodami zamknięta, spowodowało, iż nie zachowuje ona już prawnego charakteru antresoli. Nadto koliduje z ustaleniem MPZP dopuszczającym zabudowę do 3 kondygnacji. Niezależnie jednak od powyższego DWINB zaznaczył, że uznał za właściwe w sprawie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji PINB w części dotyczącej demontażu urządzeń sanitarnych na antresoli i w tym zakresie umorzenie postępowania PINB, bowiem brak jest przepisów prawa zakazujących sytuowania urządzeń sanitarnych na antresoli, wobec czego obowiązek taki jest niezasadny i nie służy doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o: uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. W skardze zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wadliwe uznanie, że wykonanie ścianek działowych w obrębie antresoli przy jednoczesnym zachowaniu jej otwartego charakteru na kondygnację poniżej oraz posiadania powierzchni mniejszej niż kondygnacja poniżej, prowadzi do powstania dodatkowej kondygnacji budynku; 2) art. 78 kpa, poprzez zignorowanie istniejących dowodów w postaci dokumentacji zdjęciowej z czynności kontrolnych obrazujących otwarcie antresoli na znajdującą się poniżej część lokalu skarżącego, na potwierdzenie stanowiska skarżącego co do zachowania otwartego charakteru antresoli, pomimo wykonania ścianek działowych; 3) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ - na podstawie zebranego materiału dowodowego - uznał za udowodnione oraz brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w szczególności w zakresie uznania, iż doszło do zabudowy antresoli pomimo zachowania jej otwartego charakteru; 4) art. 6 kpa - zasady praworządności polegającej na braku dostatecznego wyjaśnienia stanu prawnego, polegające na uznaniu, iż zabudowa antresoli już po zakończeniu procesu inwestycyjnego budowlanego może doprowadzić do powstania nowej kondygnacji; 5) art. 8 kpa - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zastosowanej zasady wykładni przepisów prawa budowlanego, zakazującej właścicielowi lokalu mieszkalnego przeprowadzenie jego aranżacji zgodnej z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać lokale mieszkalne, zgodnej z wszelkimi odrębnymi przepisami oraz niezmieniającej sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego; 6) § 3 pkt 16 i pkt 19 RWT, poprzez bezzasadne i sprzeczne z definicją legalną kondygnacji i antresoli zakwestionowanie, iż na skutek ustawienia w głębi antresoli ścianek działowych - przy jednoczesnym zachowaniu jej otwartego charakteru na wnętrze znajdujące się poniżej i powierzchni mniejszej niż kondygnacji znajdującej się poniżej, doszło do przekształcenia antresoli w dodatkową kondygnację budynku. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i wskazał, że z art. 50 ust 1 pkt 4 in fine w zw. z art. 51 ust. 7 Pb wynika, że zakresem zastosowania postępowania naprawczego objęte są m.in. przypadki wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w "przepisach". W przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 Pb, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja oparta została na regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, według której organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zarówno PINB, jak i DWINB, stwierdziły bowiem niezgodność wykonanych przez skarżącego robót budowlanych z § 3 pkt 19 RWT oraz ustaleniami MPZP w zakresie maksymalnej ilości kondygnacji dla zabudowy wielorodzinnej, a tym samym stwierdziły potrzebę przeprowadzenia określonych robót celem przywrócenia zgodności z powołanymi przepisami. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że stanowiący własność skarżącego lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. stanowił mieszkanie wyposażone w górnej części w antresolę. Potwierdza to decyzja PINB z 12 II 2018 r. (nr 278/2018) udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Istotą sporu jest zaś ocena robót budowlanych polegających na wydzieleniu przez skarżącego w górnej części mieszkania dwóch pokoi oraz łazienki, co w ocenie organów nadzoru budowlanego zmieniło charakter tej części mieszkania. Zdaniem PINB oraz DWINB z dotychczasowej "antresoli" uczyniono w istocie dodatkową "kondygnację" mieszkaniową, z czym z kolei nie zgadza się skarżący. Jak wynika z § 3 pkt 19 RWT, "antresola" to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim, o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Zgodnie zaś z § 3 pkt 16 RWT, "kondygnacja" to pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą różnicą pomiędzy antresolą a kondygnacją jest istnienie tzw. stropu pośredniego, a więc górnej części kondygnacji lub pomieszczenia o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że istotą antresoli jest "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie więc spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli powinna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Przy czym różnica ta nie może wiązać się wyłącznie z koniecznością realizacji schodów prowadzących do tej części pomieszczenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 I 2014 r., II SA/Gd 716/13 - publ. CBOSA). Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie skarżący w górnej części mieszkania będącego dotychczas antresolą wyodrębnił za pomocą ścian z płyt kartonowo-gipsowych dwa pokoje i łazienkę. W protokole kontroli zapisano m.in., że pomieszczenia te posiadają drzwi wejściowe o wymiarach ok. 80x200 cm, zaś szerokość prowadzącego do nich korytarza wynosi 1 m. Do protokołu kontroli załączona jest też dokumentacja zdjęciowa, z której wynika jednoznacznie, że otwartość górnej części mieszkania ogranicza się wyłącznie do klatki schodowej. Sąd podkreślił, że w skardze wskazywano, że górna część mieszkania nr [...] nadal funkcjonuje jako "niezamknięta od strony wnętrza przestrzeń", co dowodzić ma zachowania przez tę część mieszkania charakteru antresoli. Sąd wskazał, że górna część lokalu skarżącego połączona jest z dolną częścią lokalu klatką schodową, jednak okoliczność ta nie konstytuuje cechy "jednoprzestrzenności" (otwartości) typowej dla antresoli. Klatka schodowa łączy bowiem także kondygnacje, tak więc sam fakt otwartości od strony klatki schodowej nie może przesądzać o tym, czy in concreto mamy do czynienia z kondygnacją czy antresolą. Jak już wyżej wyjaśniono, istotą antresoli jest jednoprzestrzenność, stąd też nierzadko antresolę określa się jako półpiętro, gdzie dolna i górna część pomieszczenia tworzą jedną przestrzeń. W okolicznościach sprawy cecha ta nie została zachowana. Jak wyjaśnił DWINB, skoro skarżący wydzielił z górnej przestrzeni mieszkania (dotychczasowej antresoli) odrębne pokoje oraz łazienkę, to tym samym wykluczył możliwość traktowania górnej części mieszkania jako antresoli. Układ techniczno-funkcjonalny mieszkania nr [...], powstały na skutek wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, jest aktualnie typowy dla mieszkania dwukondygnacyjnego, a więc zawierającego dwa połączone klatką schodową poziomy, w obrębie których występują poszczególne (wyodrębnione) pomieszczenia. Dalej Sąd I instancji wskazał, że powyższa okoliczność pozostaje w sprzeczności z ustaleniami MPZP. Jak wynika z § 32 ust. 3 pkt 4 MPZP, w przypadku terenu o funkcji 17U-MW/5 liczba kondygnacji nadziemnych nie może być większa niż 3. Budynek wielorodzinny przy ul. [...] we W. jest budynkiem o 3 kondygnacjach nadziemnych, przy czym mieszkania w obrębie 3. kondygnacji wyposażono w antresolę. W świetle wymagań z § 32 ust. 3 pkt 4 MPZP wykluczyć więc należy możliwość realizacji w obrębie antresoli takich robót budowlanych, w rezultacie których w miejsce antresoli powstałaby w istocie kolejna kondygnacja. Stanowiłoby to bowiem obejście ustaleń wynikających z MPZP. Za zasadne Sąd uznał także oceny zawarte w motywach decyzji PINB wskazujące dodatkowo na naruszenie wymagań techniczno-budowlanych z § 91 i § 95 ust. 2 RWT. Skoro bowiem na skutek wykonanych robót budowlanych w miejsce lokalu jednopokojowego z antresolą utworzono mieszkanie dwupoziomowe trzypokojowe, to w myśl § 91 RWT powinno ono być przewietrzane na przestrzał lub narożnikowo. Nadto wykonany w obrębie drugiego poziomu lokalu korytarz prowadzący do dwóch pokoi oraz łazienki posiada szerokość 1 m, co koliduje z minimalną szerokością określoną w § 95 ust. 2 RWT. Zgodnie z powołanym przepisem, korytarze stanowiące komunikację wewnętrzną w mieszkaniu powinny mieć szerokość w świetle co najmniej 1,2 m, z dopuszczeniem miejscowego zwężenia do 0,9 m na długości korytarza nie większej niż 1,5 m. Sąd odnosząc się do argumentu skargi, jakoby antresola nie traciła swojego charakteru przez to, że wykonano w jej głębi ścianki działowe, wskazał, że w konkretnej sprawie nie mógł on zostać uwzględniony. Jeśli bowiem wykonanie w głębi antresoli ścianek działowych polegać ma na utworzeniu całkowicie wyodrębnionych (zamkniętych) pomieszczeń, zajmujących zdecydowaną większość powierzchni dotychczasowej antresoli, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, to tego rodzaju rozwiązania nie można zaakceptować. Podważają one bowiem istotę antresoli jako przestrzeni wspólnej z wnętrzem, z którego ją wydzielono. Nieuzasadnione jest przy tym powoływanie się w skardze na tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 V 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 284/11. Dotyczył on bowiem okoliczności, w których znaczna część powierzchni antresoli nie była zamknięta przegrodami, gdy tymczasem w kontrolowanej sprawie większość powierzchni górnego poziomu ma charakter zamknięty. W obrębie antresoli dopuszczalne są przegrody o charakterze tzw. przepierzeń, które nie wydzielają całkowicie poszczególnych pomieszczeń, co zresztą jednoznacznie wynika z decyzji PINB. Podkreślono, że w ramach zaskarżonej decyzji nie nakazano rozbiórki wszystkich ścian działowych górnego poziomu mieszkania, ale wyłącznie rozbiórkę tych ścian działowych (przegród budowlanych), które posiadają drzwi wejściowe do pomieszczeń wydzielonych na antresoli oraz odtworzenie balustrady i poręczy przy schodach. Zakresem ostatecznego nakazu objęto więc ściany, które całkowicie wyodrębniają utworzone w obrębie górnego poziomu mieszkania pomieszczenia ze wspólnej przestrzeni. Celem tak sformułowanego nakazu jest przywrócenie górnemu poziomowi mieszkania cech istotnych dla antresoli. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. J.. Opierając skargę kasacyjną: I. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a., tj. naruszeniu przez sąd I instancji przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: | a) art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wadliwe uznanie, że wykonanie ścianek działowych w głębi antresoli przy jednoczesnym zachowaniu jej otwartego charakteru na kondygnację poniżej oraz posiadania powierzchni mniejszej niż kondygnacja poniżej, prowadzi do powstania dodatkowej kondygnacji budynku; b) art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 78 kpa, poprzez wybiórczą analizę istniejących dowodów, w postaci protokołu oraz dokumentacji zdjęciowej z czynności kontrolnych, obrazujących otwarcie antresoli na znajdującą się poniżej część lokalu skarżących, na potwierdzenie stanowiska inwestora co do zachowania otwartego charakteru antresoli pomimo wykonania ścianek działowych, a w konsekwencji wadliwą konstatację, iż antresola została zamknięta na pomieszczenie znajdujące się poniżej; II. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a to: - § 3 pkt 16 i pkt 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezzasadne i sprzeczne z definicją legalną kondygnacji i antresoli zakwestionowanie, iż na skutek ustawienia w głębi antresoli ścianek działowych - przy jednoczesnym zachowaniu jej otwartego charakteru na wnętrze znajdujące się poniżej i powierzchni mniejszej niż kondygnacji znajdującej się poniżej, doszło do przekształcenia antresoli w dodatkową kondygnację budynku. Z uwagi na powyższe zarzuty wnosił o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, - zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim NSA zastosował wynikający z uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt. I OPS 10/09, sposób podejścia do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych zapewniający stronie postępowania skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanej dwuinstancyjności postępowania przed sądem administracyjnym (art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), mimo niestarannego sformułowania tych podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej błędnie przytoczono art. 150 p.p.s.a. zamiast art. 151 tego aktu prawnego. Podstawy kasacyjne dotyczące przepisów postępowania są tak sformułowane, jakby to Sąd pierwszej instancji stosował i wobec tego naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W końcu wprost nie sformułowano zarzutu, który odnosiłby się do najistotniejszego w sprawie przepisu, mianowicie materialnoprawnej podstawy zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji. Niemniej, skarga kasacyjna, uwzględniając jej uzasadnienie, dotyka istotnej kwestii prawnej występującej w rozpoznawanej sprawie, mianowicie tego czy skarżący w sposób istotny naruszył przepisy wykonując we własnym mieszkaniu roboty budowlane, które spowodowały to, że istniejąca w jego mieszkaniu antresola przestała odpowiadać normatywnej definicji antresoli określonej w § 3 pkt 19 RWT. Wyjaśniając bliżej, że istotne w sprawie zagadnienie przedstawia się tak, jak to wyżej sformułowano, podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym przyjęto, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Nadto przyjęto, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji był art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Pb, mający zastosowanie dlatego, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane naruszyły przepisy prawa. W związku z powyższym zauważyć należy, że art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Pb, stosowany w zw. z art. 51 ust. 7 Pb, przyznaje organom nadzoru budowlanego określone m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb kompetencje, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Powyższe oznacza, że w wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzjach konieczne było wykazanie, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W ocenie NSA tego obowiązku nie wykonano. Według organów nadzoru budowlanego wykonane przez skarżącego roboty budowlane naruszają przepisy prawa, gdyż w ich wyniku w budynku, w którym znajduje się mieszkanie skarżącego, powstały cztery kondygnacje, zaś zgodnie z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego na terenie, na którym on się znajduje, budynki mieszkalne mogą mieć tylko trzy kondygnacje. Powołano się przy tym na definicje antresoli i kondygnacji określone w § 3 pkt 16 i 19 RWT, jednakże nie powołano się na żaden konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych wynika, że zapewne chodzi o § 32 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we [...] w którym postanowiono, że na terenach w nim wskazanych liczba kondygnacji nadziemnych budynków nie może być, z pewnymi wyjątkami, większa niż 3. Ponadto przyjęto, iż naruszono § 91 i 95 ust. 2 RWT. Odwołano się zatem w istocie jedynie do tego, że w obrębie mieszkania skarżącego powstała dodatkowa kondygnacja, co naruszyło wynikające z planu miejscowego ograniczenie liczby kondygnacji w budynkach mieszkalnych oraz § 91 i § 95 ust. 2 RWT. Nie wskazano jednak jakie chronione wartości zostały przez to naruszone. Nie uczyniono tego, mimo że konsekwencją stwierdzonego naruszenia było nałożenie na skarżącego dotkliwych obowiązków i tym samym ograniczeń ingerujących w jego prawo własności mieszkania. Zauważyć należy, że z poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych wynika, że skarżący w mieszkaniu, w którym w istocie były dwa pomieszczenia, mianowicie łazienka i pozostała część z antresolą, na tej antresoli urządził dwa pokoje i łazienkę. Zaskarżoną decyzją nakazano skarżącemu wykonanie robót budowlanych, które przywrócą przebudowanej antresoli jej charakterystyczną cechę, mianowicie brak zamknięcia przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona, pozostawiając możliwość korzystania ze znajdującej się tam łazienki. Tym samym zaskarżona decyzja powoduje, że skarżący został pozbawiony prawa dostosowania własnego mieszkania do swoich potrzeb w rozsądny sposób, bez uwzględnienia chociażby tego, czy będzie w nim mieszkać sam, czy z rodziną, w tym z dziećmi. Jest to istotna ingerencja w prawo własności wymagająca uzasadnienia w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), gdyż prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Konieczne zatem było wskazanie, jakie konstytucyjnie chronione wartości przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności skarżącego. Obowiązek uwzględniania zasady proporcjonalności przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego jest wprost wskazany w art. 8 § 1 k.p.a., który w skardze kasacyjnej został powołany. Znaczenie tej zasady w postępowaniu administracyjnym jest sporne. Przyjmuje się jednakże, w tym w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyroku NSA z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1376/19), że ma ona także walor materialny. Mogłaby ona zatem stanowić podstawę uznania, że w konkretnym przypadku naruszenia przepisów prawa konsekwencje tego naruszenia są nadmierne, czyli nieproporcjonalne. Tym bardziej mogłaby ona mieć zastosowanie w sprawie, w której przepisy prawa materialnego uzależniają konsekwencje naruszenia prawa od istotnego jego naruszenia. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że w skardze kasacyjnej zasadnie zarzuca się naruszenie art. 8 k.p.a., w szczególności tej części powołanego przepisu, która została ujęta w jego pierwszym paragrafie. W konsekwencji zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania nakładających na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Są one zasadne dlatego, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono okoliczności, które pozwalałyby ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście zasady proporcjonalności. W szczególności nie wyjaśniono przyczyn, które skłoniły skarżącego do przebudowy antresoli. Istotne bowiem jest to, czy ta przebudowa miała na celu obejście prawa, konkretnie przepisu ograniczającego liczbę kondygnacji do trzech w domach mieszkalnych lub też innego, czy też przystosowanie mieszkania do indywidulanych potrzeb mieszkającej w nim rodziny. Kwestia ewentualnego celowego obejścia prawa jest istotna z uwagi na wartość wskazaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w postaci szeroko rozumianego porządku publicznego. Uwzględniając wartości podlegające szczególnej ochronie w powołanym przepisie Konstytucji konieczne było też ustalenie, czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane, prowadzące według organu administracji do zwiększenia liczby kondygnacji naruszą prawa i wolności osób trzecich. To z kolei było istotne z uwagi na wynikający z akt fakt, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek zawiadomienia osoby trzeciej. W końcu wyjaśnienia wymagało, jakie znaczenie mają wykonane przez skarżącego roboty budowlane dla pozostałych wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero po wyjaśnieniu powyższych kwestii istotnych z punktu widzenia zasady proporcjonalności można było przejść do wykładni i zastosowania relewantnych w sprawie przepisów prawa materialnego. Jeszcze raz bowiem wskazać należy, że zasada proporcjonalności ma także wymiar materialnoprawny. W związku z powyższym ostateczna ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, mianowicie § 3 pkt 16 i pkt 19 RWT nie jest dopuszczalna. Można jedynie stanowczo stwierdzić, że zamknięcie otwartej przestrzeni na antresoli powoduje, że ta zamknięta przestrzeń przestaje spełniać warunki normatywnej definicji antresoli. Charakterystyczną cechą antresoli w znaczeniu przyjętym w § 3 pkt 19 RWT jest bowiem niezamknięcie jej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z kolei, nie sposób zaprzeczyć, że ta zamknięta część uprzedniej antresoli może być uznana za kondygnację w znaczeniu przyjętym w § 3 pkt 16 RWT, gdyż jest ona poziomą częścią budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku. Jakie jednak powinno być ostateczne zastosowanie powołanych przepisów w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także § 32 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we [...] i § 91 i § 95 ust. 2 RWT będzie można rozstrzygnąć dopiero po wyjaśnieniu wskazanych wcześniej okoliczności związanych z koniecznością uwzględnienia na podstawie art. 8 § 1 k.p.a. zasady proporcjonalności. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, co powoduje, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony. Nadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przede wszystkim art. 8 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a nadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykonując obowiązek wynikający z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., NSA wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym należy wyjaśnić wyżej wskazane okoliczności konieczne do rozważenia zastosowania w sprawie zasady proporcjonalności i następnie rozstrzygnięcia, czy ewentualne naruszenie wykonanymi robotami budowlanymi stosownych przepisów prawa było istotne. Ponadto, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, a także z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o zwrot kosztów postępowania, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o obowiązku zwrotu przez organ administracji skarżącemu kosztów postępowania sądowego.