II OSK 2142/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1350/20 w sprawie ze skargi P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.252.2020.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 stycznia 2020 r. nr 3/2020, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1350/20 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w G. (spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.252.2020.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia określonych robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, ze zm.; dalej u.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.), uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r., nr 3/2020 nakazującą spółce wykonanie robót budowlanych wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] pałacu w P. w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. W motywach rozstrzygnięcia Minister wskazał, że z aneksu do umowy dzierżawy z dnia 16 marca 2000 r. zawartej pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a spółką (przedłużonej aneksem nr 4/2010 z dnia 15 marca 2010 r.) wynika m.in., że dzierżawca jest odpowiedzialny za stan techniczny budynków, wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy oraz prowadzenie - na własny koszt - remontów i konserwacji tych obiektów. Jest również zobowiązany do ich użytkowania zgodnie z przepisami u.o.z. oraz do realizacji wskazań konserwatorskich w programie użytkowym obiektów zabytkowych - załącznik nr 3. W programie użytkowym dzierżawca zobowiązał się m.in. do naprawy pokrycia dachowego do końca 2001 r. oraz remontu elewacji do końca 2003 r. W jego ocenie, potwierdzony wynikami kontroli z dnia 19 kwietnia 2019 r. zły stan zachowania budynku, nie budzi wątpliwości. Przeciwdziałanie niszczeniu zabytku jest zatem zgodne z art. 4 pkt 2 u.o.z., a zakres prac nie narusza art. 49 ust. 1 u.o.z. i mieści się w definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 7 pr.bud.). Spółka nie wywiązywała się z ustawowych obowiązków opieki nad zabytkiem (art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z.), skutkiem czego jego destrukcja postępuje, a zakres niezbędnych robót jest coraz większy. Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem w jego uzasadnieniu wskazał, że w okresie obowiązywania umowy dzierżawy, to na dzierżawcy w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek wykonywania robót budowlanych, których przeprowadzenie jest niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytkowej obiektu oraz zahamowania procesu jego destrukcji, pomimo że również właściciel (w tej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) powinien egzekwować od dzierżawców zabytku nieruchomego wykonywanie obowiązków służących zachowania go we właściwym stanie, a w razie potrzeby podjęcia czynności przewidzianych w art. 694 w zw. z art. 667 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej k.c.). Sąd zauważył, że do akt sprawy została złożona potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia aneksu z dnia 29 września 2020 r., nr 5A /2020/909/R/D/ 2000 do umowy dzierżawy, z którego § 3 wynika, że została przedłużona do dnia 31 grudnia 2028 r. i nakłada na wydzierżawiającego takie same obowiązki w zakresie utrzymania obiektu, jak uprzednio (§ 7 pkt 1 i 2). Sąd stwierdził zatem, że spółka ma przymiot strony wystarczający do wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu, w związku z trybem w jakim toczyło się niniejsze postępowanie, organy konserwatorskie nie miały obowiązku badania stanu technicznego i zachowania poszczególnych elementów zabytku, jak również zasadności konkretnych robót w celu utrzymywania statusu zabytku. Zakres prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które mogą być nałożone na mocy art. 49 ust. 1 u.o.z. determinowany jest wyłącznie zagrożeniem, zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zwrot kosztów procesu dla spółki, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 8 u.o.z. oraz § 3, 4, 22 i 24 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych w zw. z art. "145 § 1 pkt 1a" i art. 135 ustawy p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a., na skutek błędnej wykładni i wadliwego zastosowania powyższych przepisów i uznania, że przepisy ustawy nie wymagają konieczności wyraźnego rozróżnienia między pracami konserwatorskimi a robotami budowlanymi. Jednocześnie Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie "zaskarżonego postanowienia" Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 kwietnia 2020 r. pomimo braku analizy zakresu nałożonych na spółkę obowiązków z punktu widzenia możliwości ich realizacji w zakreślonym terminie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie "zaskarżonego postanowienia" Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 kwietnia 2020 r. pomimo niezastosowania art. 84 § 1 k.p.a. i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem oceny stanu technicznego oraz stanu zachowania poszczególnych elementów zabytku oraz zasadności i celowości ewentualnych robót budowlanych w kontekście utrzymywania statusu zabytku; 3. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że organy administracji, które wydały decyzje w sprawie naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 107 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że została oparta przez spółkę na uzasadnionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty pozostają trafne. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej przez organ I instancji był art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką jego zastosowania jest to, aby nakazywane prace konserwatorskie lub roboty budowlane przy zabytku zmierzały wyłącznie do zabezpieczenia go przed obiektywnie grożącym zniszczeniem lub uszkodzeniem. Jest to jedyny cel nakazu, wydawanego w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. Nie jest natomiast przesłanką do jego zastosowania zły wprawdzie stan zabytku, ale niepowodujący realnego zagrożenia. W konsekwencji, żadne prace konserwatorskie lub odtworzeniowe, których celem jest należyte utrzymanie zabytku i przywrócenie jego stanu np. z daty wpisania do rejestru zabytków nie mogą być przez konserwatora zabytków nakładane w tym trybie. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że art. 49 ust. 1 u.o.z. ma zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie. Charakteryzuje to w efekcie rodzaj prac zabezpieczających i konserwacyjnych, jako prace tymczasowe i możliwe do szybkiego wykonania, czemu nie odpowiadają roboty odtworzeniowe wymagające nie tylko zwiększonych nakładów pracy, ale i o wiele dłuższego okresu prac projektowych, uzyskania stosownych uzgodnień, pozwoleń na budowę itp. Określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez dysponenta zabytku, organ związany jest więc funkcją stricte ochronną tego przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21). Powyższa uwaga jest istotna, gdyż organ I instancji nakazał spółce w istocie wykonanie - oprócz prac zabezpieczających, jak uszczelnienie prześwitów w pokryciu dachowym (w tym wieży); osuszenie i odgrzybienie murów, wykonanie impregnacji biobójczej, naprawa i uzupełnienie skorodowanych rynien, oczyszczenie rynien z samosiejek i zapewnienie prawidłowego odprowadzenia wód opadowych poza mury budynku (np. do studzienek), uzupełnienie ubytków tynków - robót budowlanych typowo odtworzeniowych i prac restauratorskich (art. 3 pkt 7 u.o.z.). Do takich robót zliczyć należy remont (I) korpusu głównego pałacu: więźby dachowej, zwłaszcza w obrębie płatwi stropowych oraz ramy stolcowej w południowej części poddasza - w obrębie więźby dachowej i dachu; naprawę podłogi białej w tzw. komnacie masońskiej w wieży - w obrębie stropów i podłóg; remont tarasu w elewacji zachodniej, obejmujący izolację, wykonanie opierzeń (...) - w obrębie murów; naprawę lub wymianę stolarki w dolnej strefie mansardy - w obrębie stolarki okiennej; (II) skrzydła oficyny: wymianę pokrycia dachowego z eternitu, znajdującego się w górnej strefie dachu mansardowego, na dachówkę w koronkę w kolorze grafitowym; uzupełnienie pokrycia dachowego (...); remont drewnianej więźby dachowej (...) - w obrębie więźby dachowej i dachu; naprawę stropów i wymianę zawilgoconych podłóg drewnianych na parterze - w obrębie stropów i podłóg; naprawę murów piwniczki z obluzowanymi kamieniami, usunięcie grubych spoin cementowych w kamiennym cokole elewacji, odsłonięcie kamiennej podmurówki zagłębionej w gruncie w elewacji północnej - w obrębie murów. Uznanie, że ww. roboty budowlane posiadają charakter robót zabezpieczających lub konserwacyjnych, doprowadziło organy do naruszenia art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez nałożenie na spółkę obowiązków nieznajdujących oparcia w tym przepisie. Co do zasady, nie umożliwia on organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Organy muszą mieć na uwadze, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie mogą wymagać odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie. Stanowiłoby to zachwianie równowagi na linii państwo - dysponent zabytku, które to podmioty są współodpowiedzialne (choć w różny sposób i w różnym zakresie) za dany zabytek. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wykracza natomiast poza dyspozycję art. 49 ust. 1 u.o.z., czyli prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, ponieważ wykaz prac objętych decyzją wskazuje, że należy częściowo zakwalifikować je jako stricte odbudowę (odtworzenie) zniszczonego zabytku, w tym wyeksponowanie jego wartości artystycznych i estetycznych. Choć, jak zauważył Sąd I instancji, decyzja podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. należy do sfery uznania administracyjnego, to organy nie są zwolnione od obowiązku zebrania dowodów na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie. Tymczasem organy przyjmując, że całość nałożonych obowiązków mieści się w hipotezie art. 49 ust. 1 u.o.z. w ogóle nie przeprowadziły analizy ani należycie nie uzasadniły, które z nałożonych obowiązków należy traktować jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (względem stanu z daty wpisu do rejestru), jak wymaga tego prawidłowo zinterpretowany art. 49 ust. 1 u.o.z. W szczególności brak jest odniesienia tych obowiązków do stanu zabytku jaki istniał w momencie jego wpisu do rejestru. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2273/20 na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. można w pewnych wyjątkowych sytuacjach nałożyć na właściciela zabytku nieruchomego tego rodzaju obowiązki, które odnosić się będą do stanu sprzed jego wpisu do rejestru. Wynika to z zawartej we wskazanym przepisie reguły ochrony i niepogarszania stanu zachowania zabytku wpisanego do rejestru. Każda tego rodzaju ingerencja w prawa właściciela (dysponenta zabytku) wymaga jednak bardzo szczegółowego odniesienia i uzasadnienia, stanowi bowiem istotną i dolegliwą ingerencję w prawa danej jednostki (tak w sferze właścicielskiej, jak i w sferze finansowej). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wymogom tym nie sprostały. Należy podkreślić, że zabytek nieruchomy dopiero z momentem wpisu podlega ochronie konserwatorskiej, co powoduje konieczność utrzymywania go w należytym stanie technicznym wymagającym podejmowania czynności i wykonywania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie jego wartości chronionej. Zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 u.o.z. jest bowiem ochrona zabytków i sprawowanie nad nimi opieki bez względu na stan ich zachowania. Nie oznacza to jednak przerzucenia w całości obowiązku dbania o zabytek na jego dysponenta, tym bardziej jeżeli dany obiekt formalnie "staje się zabytkiem" w określonych okolicznościach faktycznych i przy jego określonym stanie zachowania, co organ następnie pomija, nakładając daleko idące obowiązki, które zrównać należy z nakazem odbudowy zabytku. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do zakresu ochrony zabytku na skutek jego uszkodzenia - występującego po dokonaniu wpisu do rejestru - powoduje, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co wadliwie znalazło akceptację Sądu I instancji. Brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy doprowadziło organy do niewłaściwego zastosowania rozwiązań prawnych przewidzianych w u.o.z. - art. 49 ust. 1 poprzez nałożenie na spółkę obowiązków nieznajdujących oparcia w tym przepisie. Niezasadny okazał się natomiast zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Wbrew twierdzeniom spółki, brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nieprecyzyjne sformułowanie - według pełnomocnika - jednego z nałożonych przez organ obowiązków nie powoduje, że kwestionowana decyzja dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a Celem instytucji stwierdzenia nieważności jest eliminacja z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. nie zaś zwykłymi uchybieniami, zwłaszcza natury formalnej, które mogą być kwestionowane w ramach procedury odwoławczej. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedną z przyczyn niewykonalności decyzji ze względów faktycznych wskazuje się brak precyzyjnego rozstrzygnięcia. Gdy rozstrzygnięcie jest nieprecyzyjne, stwarza to możliwość różnej interpretacji nadanego prawa lub nałożonego obowiązku przy jego wykonaniu (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Tom II). Jednakże w niniejszej sprawie, wykaz obowiązków do których wykonania została zobowiązana spółka jest na tyle precyzyjny, że wynika z niego, jakie konkretnie działania powinna podjąć. Przy czym argumentacja spółki nie zmierza do wykazania niewykonalności kwestionowanej decyzji o charakterze trwałym. Tymczasem, niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Zarazem decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie wymagane elementy, enumeratywnie wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 stycznia 2020 r., nr 3/2020. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.