II OSK 2140/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/25 w sprawie ze skargi V. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) i stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i w tym zakresie oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. H., obywatela Ukrainy (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt stały: stwierdził że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu w sprawie (pkt 2); przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 8 maja 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Zobowiązanie do osobistego stawiennictwa w celu pobrania odcisków linii papilarnych zostało wykonane 9 sierpnia 2023 r.. Wojewoda, 6 września 2023 r. i 21 września 2023 r. zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Strona złożyła ponaglenie, a następnie skargę z 14 lutego 2025 r. na przewlekłość Wojewody. Decyzją z 18 lutego 2025 r. udzielono cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 czerwca 2025 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. W szczególności sąd pierwszej instancji uznał i obszernie uzasadnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Zdaniem WSA w Gliwicach z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażącego naruszenia prawa. Wyjaśniono, że Wojewoda powinien załatwić sprawę wydania zezwolenia na pobyt stały w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy (art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). Przy czym, ma obowiązek działać sprawnie, szybko i bez zbędnej zwłoki. W ocenie sądu pierwszej instancji takiego sposobu działania po stronie organu nie sposób dostrzec. W konsekwencji uznano, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest uzasadnione. WSA w Gliwicach umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu w sprawie, gdyż akt ten został wydany w trakcie trwania postępowania przed sądem. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktu 1, 3 i 5 zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy art. 100d ustawy o pomocy nie mają zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy, a tym samym nie mają zastosowania w sprawie skarżącego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi, będące rezultatem niezastosowania wyż. cyt. przepisów ustawy o pomocy, podczas gdy skarga winna była zostać oddalona; 3) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji co najmniej rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie dot. wykładni przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 11 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1586/25 - CBOSA). 4.4. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1218/25 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 4.5. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.6. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24; wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu 8 maja 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gliwicach (13 czerwca 2025 r.) upłynął 6 - miesięczny termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (art. 210 ust. 1 u.o.c.). Postępowanie w tym okresie trwało dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Tym samym WSA w Gliwicach zasadnie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie wniosku skarżącego. 4.8. Równocześnie należy stwierdzić, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22; wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22 - CBOSA). W rozpatrywanej sprawie z takim przekroczeniem terminu, liczonym od 1 lipca 2024 r., nie mamy oczywiście do czynienia. W realiach niniejszej sprawy istotne jest również to, że organ procedował w okresie wzmożonej presji migracyjnej, związanej m.in. z toczącą się na Ukrainie wojną. 4.9. Z tych samych powodów, z których nie stwierdzono podstaw do przyjęcia rażącej przewlekłości, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w pkt 3 i oddalił skargę w części, w jakiej przyznano skarżącemu sumę pieniężną. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2043/23, wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2064/24 - CBOSA). 4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punkcie 1 oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w tej części oddalono skargę, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną w pozostałej części. 4.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.