II OSK 214/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1094/23 w sprawie ze skargi H. W. i A. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2023 r. nr I-III.7721.16.4.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od H. W. i A. W. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 listopada 2023 r., II SA/Rz 1094/23, w wyniku rozpoznania skargi H. W. i A. W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z 12 maja 2023 r., nr I-III.7721.16.4.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta Powiatu Mieleckiego po rozpatrzeniu wniosku H. W. i A. W. z 18 października 2022 r. decyzją z 30 grudnia 2022 r., nr AB.6740.630.2022.DB, działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia ww. inwestorom pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, budowę zewnętrznego podziemnego odcinka instalacji elektroenergetycznej od złącza pomiarowego, budowę zewnętrznego podziemnego odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności 6 m3 oraz budowę przyłącza wodociągowego wraz ze studnią wierconą, zlokalizowanych w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...], gmina [...] z uwagi na niedoprowadzenie przez inwestorów w wyznaczonym terminie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami. Zdaniem organu, inwestorzy nie wykazali prawnego dostępu inwestycji do drogi publicznej, usytuowanie zaprojektowanego budynku uznać również trzeba za niezgodne z wymaganiami techniczno-budowlanymi, tj. § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem wniesionym przez skarżących Wojewoda Podkarpacki decyzją z 12 maja 2023 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, przyjmując, że odwołujący zasadnie zostali zobowiązani postanowieniem z 7 listopada 2022 r. do uzupełnienia występujących w przedłożonej dokumentacji nieprawidłowości w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, trafne jest również uznanie przez Starostę Powiatu Mieleckiego, iż stwierdzone zaniechanie spełnienia powyższego wymagania powinno skutkować odmową uwzględnienia złożonego przez stronę wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego nie jest zgodne z § 271 ust. 8 r.w.t., ponieważ obiekt ten został zlokalizowany w odległości 4 m od granicy z działkami nr ew. [...] i [...], w odległości ok. 9,0 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz 8,7 m od granicy z działką nr ew. [...] - oznaczonymi jako grunt leśny (LS) na mapie ewidencyjnej, podczas gdy wymagana odległość powinna wynosić w tym przypadku 12 m. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wyjątek określony w § 271 ust. 8a r.w.t., gdyż strony nie wykazały, że ww. grunty leśne zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego, które utraciły moc. Organ zwrócił również uwagę na to, że w świetle decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: SKO) z 20 maja 2022 r., znak: SKO.401.ZP.1471.130.2021 ustalającej warunki zabudowy, dostępność komunikacyjna terenu inwestycji jest możliwa z drogi gminnej publicznej (ul. [...] w [...]) poprzez drogę wewnętrzną – działki nr ew. [...] i [...] oraz poprzez drogi pożarowe nr [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące drogi leśne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.), dalej: u.o.l., ruch drogami leśnymi jest jednakże dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach, czego nie potwierdza pismo Nadleśnictwa [...] z 21 września 2016 r. Projektowany budynek stanowi obiekt o przeznaczeniu mieszkalnym, stąd nie znajduje do niego zastosowania wyjątek określony w art. 29 ust. 3 pkt 7 u.o.l. Skargę na ww. decyzję Wojewody Podkarpackiego wnieśli A. W. i H. W., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni § 14 ust. 1 r.w.t. polegającej na przyjęciu, że dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wymagany jest dostęp faktyczny i prawny, skutkującej uznaniem, że działka skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp taki jest zapewniony przez drogę wewnętrzną, co jest wystarczającą przesłanką dla spełnienia wymogu ustawowego; 2) art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 271 ust. 8a r.w.t., podczas gdy w sytuacji skarżących organ II instancji powinien go zastosować; 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustaleniu przyczyn oraz momentu zmiany kwalifikacji działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w [...], gmina [...] z rolnych na leśne mimo podnoszenia od samego początku przez skarżących okoliczności, że działki te były zawsze kwalifikowane jako rolne; 4) art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku pouczenia skarżących o innych możliwościach co do sposobu załatwienia sprawy, w szczególności możliwości skorzystania z § 271 ust. 9 r.w.t. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę skarżących, Sąd I instancji stwierdził, że przyznać należy rację organom w zakresie uznania przez nie, iż w sprawie zachodziła konieczność zachowania przez inwestorów odległości określonych w § 271 ust. 8 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem najmniejszą odległość budynków ZL od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Sformułowanie użyte w tym przepisie "odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" nawiązuje do treści § 271 § 1 i 2 r.w.t. Analiza tabeli zamieszczonej w § 271 § 1 r.w.t., jak wskazał Sąd I instancji, prowadzi do wniosku, że dla budynków ZL odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że jeżeli przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%. Sąd I instancji zauważył, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż na działce inwestycyjnej znajduje się budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej. Zatem zestawienie treści przepisów § 271 § 1 i 2 oraz § 271 ust. 8 r.w.t. prowadzi do wniosku, że ze względu na wymogi przeciwpożarowe budynek kategorii ZL powinien znajdować się w odległości co najmniej 12 m od granicy (konturu) lasu. Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń dokonanych w sprawie, warunki te nie zostały w sprawie spełnione. Kwestia niezachowania wymaganych odległości nie budzi wątpliwości, niemniej jednak, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, p.b. dopuszcza w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 p.b. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak wynika z art. 9 ust. 3 zd. 1 p.b. wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 9 p.b. nie wynika, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu inicjował postępowanie w sprawie zgody na odstępstwo. Natomiast organ architektoniczno-budowlany, widząc w konkretnym przypadku zasadność wystąpienia o zgodę na odstępstwo, powinien poinformować o tym inwestora, do czego obliguje go przepis art. 9 k.p.a. W sprawie tych ustaleń zabrakło, co powoduje, że kwestia ta powinna podlegać wyjaśnieniu w zakresie ewentualnej możliwości zwrócenia się do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. W odniesieniu do kwestii związanej z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej Sąd I instancji wskazał, że skoro skarżąca posiada grunty rolne i leśne w ramach istniejącego lasu, do których dojeżdża, to prowadzi działalność, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 pkt 7 u.o.l. Zwolniona jest zatem z zakazu poruszania się po drogach leśnych. Drogi te, jeśli prowadzą do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, stanowią dojazd pod warunkiem spełnienia warunków technicznych. Zdaniem Sądu, treść skierowanego do skarżących wezwania dotyczącego spełnienia wymagania opisanego w § 14 r.w.t. pozostawała nieczytelna, w związku z czym wyciąganie negatywnych wniosków z niewyjaśnienia tejże kwestii jest nieusprawiedliwione. Wojewoda Podkarpacki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.); dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że postępowanie zakończone uchyloną przez Sąd I instancji decyzją nie naruszało wskazanych przepisów, ponieważ organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zważywszy na zasadę informowania, a wobec niezgodności projektu zagospodarowania terenu z warunkami technicznymi prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę; 2) art. 9 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku ustalenia w trakcie procedury udzielenia pozwolenia na budowę, iż warunki techniczne w sprawie nie są zachowane, winien z urzędu dokonać oceny zasadności wystąpienia o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy organ nie jest uprawniony do działania z urzędu w omawianym zakresie, zaś takie ustalenia mogą zostać poczynione w ramach odrębnego postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji art. 9 ust. 1 i 2 p.b., co ma związek z wadliwym uznaniem przez Sąd, że Wojewoda Podkarpacki w toku prowadzonego postępowania uchybił powyższemu przepisowi, nie informując skarżących zgodnie z dyspozycją art. 9 k.p.a. o możliwości udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli niesporne ustalenia faktyczne wskazywały w sprawie na zlokalizowanie zaprojektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] z naruszeniem przewidzianych w § 271 ust. 8 r.w.t. odległości względem granicy (konturu) lasu stanowiącej granicę działek nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Przepis art. 9 ust. 1 p.b. stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 p.b. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 9 ust. 2 p.b.). Stanowisko Sądu I instancji sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do kwestii związanej z stosowaniem przez organy administracji architektoniczno-budowlanej powyższego przepisu nie jest w pełni zrozumiałe, co jest wynikiem niekonsekwencji przy odnoszeniu przez Sąd znaczenia prawnego nadawanego regulacji art. 9 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 9 k.p.a. do uwarunkowań kontrolowanej sprawy. Sąd zwrócił bowiem w niej z jednej strony uwagę na obowiązki, jakie ciążą na organie administracji architektoniczno-budowlanej z uwagi na obowiązywanie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kodeksowej zasady ogólnej informowania, z drugiej strony jednak, wychodząc z założenia, że procedura udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie jest procedurą inicjowaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu, przyjął, iż organ ten powinien poinformować o niej inwestora, gdy "widzi" w konkretnym przypadku zasadność wystąpienia o zgodę na odstępstwo. Nie kwestionując ogólnego poglądu, że wymóg udzielania przez organ niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, o których mowa w art. 9 k.p.a., ma szeroki zakres, w tym może dotyczyć okoliczności prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków inwestora będących przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzić trzeba, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, iż w przekonaniu organów orzekających stwierdzona niezgodność projektu zagospodarowania działki z § 271 ust. 8 r.w.t. może stanowić przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 p.b., wobec czego fakt niezachowania przez skarżących wymagań techniczno-budowlanych nie powinien stać na przeszkodzie realizacji przez nich zamierzenia budowlanego na działce nr ew. [...] w [...]. Ustalenia poczynione przez Wojewodę Podkarpackiego, zbieżne z wcześniej przyjętym przez Starostę Powiatu Mieleckiego stanowiskiem, wskazywały, że całokształt okoliczności sprawy nie cechował się w żaden sposób wyjątkowością uzasadniającą modyfikację bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a skoro tak, to z zaniechaniem organu, będącym wyrazem niedostrzegania zasadności wystąpienia o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, Sąd nie miał powodów, uwzględniając przedstawione w wyroku stanowisko interpretacyjne, wiązać błędu procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że chociaż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę to organ a nie inwestor zwraca się o udzielenie upoważnienia do ministra, to jednak czyni to za aprobatą inwestora, w którego interesie leży uzyskanie zgody na odstępstwo. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że tryb występowania o zgodę na odstępstwo przewiduje udział w nim organu administracji, co jednakże nie oznacza, iż organ ma obowiązek występować o taką zgodę. Inwestor powinien wykazać, że istnieją szczególnie uzasadnione powody, aby jego inwestycję zwolnić z określonych obowiązujących norm techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 1 września 2022 r., II OSK 3277/19). W niniejszej sprawie skarżący nie tylko nie wykazali powodów, dla których dla zaprojektowanego przedsięwzięcia należałoby odstąpić od zakazu lokalizowania zabudowy mieszkalnej w zbliżeniu z granicą z gruntami leśnymi, co niewątpliwie powodować może zwiększone zagrożenie pożarowe, ale w toku całego postępowania administracyjnego zarówno przed organem I, jak i II instancji, a w dalszej kolejności przed Sądem I instancji w związku z wniesioną skargą na decyzję z 12 maja 2023 r., konsekwentnie stali na stanowisku, że usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w żadnym razie nie narusza warunków techniczno-budowlanych, co sprawia że ta płaszczyzna ocen, do której nawiązał w wyroku Sąd, związana z art. 9 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 9 k.p.a., nie powinna determinować kierunku rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Powyższe sprawia, że organ prawidłowo wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, a postępowanie zakończone tym aktem, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie uchybiało art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ w zaznaczonym zakresie organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tych warunkach, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżących skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 12 maja 2023 r., uznając, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. odpowiada prawu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.