II OSK 214/17

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Wałbrzycha od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 408/16 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 10 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 408/16, oddalił skargę Prezydenta Miasta Wałbrzycha na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] maja 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Kierownik Biura Gospodarki Przestrzennej i Środowiska w Urzędzie Miejskim w Wałbrzychu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha, decyzją z [...] maja 2011 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zezwolił "[...]" S.A. w N. na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr [...] – obręb [...], położonej w W. przy ul. [...] – wyszczególnionych w tabeli obejmującej liczby porządkowe drzew od 1 do 132, zawartej w treści osnowy decyzji, o numeracji nadanej zgodnie z inwentaryzacją drzew przeprowadzoną przez wnioskodawcę i stanowiącą załącznik do wniosku (pkt I), naliczając jednocześnie opłatę w wysokości 363 290,24 zł (pkt 1.1). Przy czym w pkt 1.2 organ orzekł, iż nie pobiera się opłaty w wysokości 233 379,04 zł za usunięcie wymienionych w tym punkcie topól gatunków nierodzimych o obwodach pni powyżej 100 cm, pod warunkiem zastąpienia ich drzewami innych gatunków, w wieku powyżej 10 lat, w ilości nie mniejszej niż 32 sztuki. Dalsza część rozstrzygnięcia została zawarta w pkt II–V. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z [...] czerwca 2011 r., umorzyło postępowanie odwoławcze w związku z cofnięciem w dniu 10 czerwca 2011 r. odwołania przez "[...]" S.A. Następnie Spółka pismem z 8 czerwca 2012 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie drzew w pkt 1.1 tej decyzji. Decyzją z [...] października 2012 r., SKO w Wałbrzychu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. w zakresie ustalającym w pkt 1.1 opłatę za usunięcie drzew. SKO w Wałbrzychu, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] marca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez "[...]" S.A., wyrokiem z 16 lipca 2013 r., II SA/Wr 366/13, uchylił decyzję z [...] marca 2013 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] października 2012 r. Ponownie rozpatrując sprawę, SKO w Wałbrzychu decyzją z [...] stycznia 2014 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363 290,24 zł, a po rozpatrzeniu wniosku "[...]" S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] marca 2014 r., utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 465/14, po rozpoznaniu skargi "[...]" S.A. na powyższą decyzję, uchylił obie ww. decyzje SKO w Wałbrzychu. Rozpatrując po raz kolejny sprawę SKO w Wałbrzychu decyzją z [...] marca 2015 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] maja 2011 r. w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363 290,24 zł, a na skutek wniosku "[...]" S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy powyższą decyzję w dniu [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując kolejną skargę złożoną przez "[...]" S.A. na ww. decyzję z [...] czerwca 2015 r., wyrokiem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 621/15, ponownie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, rozpatrując sprawę po raz czwarty, decyzją z [...] lutego 2016 r., stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] maja 2011 r., zezwalającej "[...]" S.A. w N. na usunięcie drzew w części ustalającej w pkt 1.1 decyzji opłatę za usunięcie drzew z terenu działki nr [...] obręb [...], zlokalizowanej w W. przy ul. [...], w wysokości 363 290,24 zł. Prezydent Miasta Wałbrzycha wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z [...] maja 2016 r., stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydent Miasta Wałbrzycha o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w Wałbrzychu z [...] lutego 2016 r. Kolegium uznało, iż przedmiotowy wniosek Prezydenta Miasta Wałbrzycha nie może zostać rozpatrzony, albowiem skarżący nie posiada statusu strony w tym postępowaniu. Prezydent Miasta Wałbrzycha w skardze na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) oraz w zw. z art. 417 i art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 280 – dalej k.c.). SKO w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, podzielając stanowisko doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. W konsekwencji, skoro w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Wałbrzycha orzekał jako organ pierwszej instancji, bez znaczenia pozostają zarzuty podniesione w skardze odnośnie do uprawnień właścicielskich – zarządzania przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha za Skarb Państwa zasobem nieruchomości położonych w granicach administracyjnych Miasta Wałbrzycha, w tym nieruchomości na których posadowione były sporne drzewa, objęte decyzją tegoż organu z [...] maja 2011 r. Sytuacja, w której Prezydent Miasta Wałbrzycha wydał decyzję z [...] maja 2011 r. w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie spornych drzew, jako organ pierwszej instancji, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez niego ochrony interesu prawnego jako strony postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym doszło do stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach nie ma także znaczenia pełnienie przez organ obowiązków związanych z nadzorem nad prawidłowym korzystaniem z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Stąd podniesione w skardze zarzuty nie mogły być uznane za zasadne. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Prezydent Miasta Wałbrzycha w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jego wydanie z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie po stronie Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Wałbrzycha braku interesu prawnego w udziale w postępowemu administracyjnym dotyczącym wydania przez SKO w Wałbrzychu decyzji stwierdzającej w części nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] maja 2011 r., tj. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że w żadnym przypadku organ jednostki samorządu terytorialnego, który orzekał w sprawie jako organ pierwszej instancji, nawet po zmianie jego statusu i zakresu uprawnień, nie może być stroną postępowania prowadzonego po wszczęciu postępowania w ramach właściwego trybu nadzwyczajnego, kiedy to prawidłowa wykładnia ww. regulacji prowadzi do wniosku, że w przypadku zmiany okoliczności sprawy, w tym zmiany statusu podmiotu, który orzekał jako organ pierwszej instancji, a co za tym idzie, zmiany zakresu jego uprawnień, istnieje możliwość uznania tego organu za stronę postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie co do zasady zgadza się z utrwaloną już linią orzeczniczą w zakresie wyłączenia możliwości dochodzenia sądowej ochrony przez organ administracji, który orzekał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Niemniej jednak istotne jest, że kontroli sądowoadministracyjnej prowadzonej przez sądy administracyjne podlega każda sprawa indywidualnie. Tym samym nawet utrwalenie linii orzeczniczej w konkretnej problematyce budzącej wątpliwości nie oznacza, że w każdej sprawie, niezależnie od jej stanu faktycznego, powinien zapaść wyrok uznający brak legitymacji organu administracji jako strony postępowania, szczególnie w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych sprawy, w tym zmiany statusu tego organu oraz spowodowanej nią zmiany uprawnień. W przedmiotowej sprawie Sąd uznając brak istnienia po stronie Prezydenta Miasta Wałbrzycha przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonał szczegółowej analizy sprawy, nie dokonał kompleksowej oceny akt sprawy i nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. Dopiero taka ocena pozwalała bowiem przyjąć, że Prezydent Miasta Wałbrzycha posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Co więcej, Prezydent Miasta Wałbrzycha uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu upatruje nie z uwagi na pełnienie przez niego funkcji organu wykonawczego gminy, ale z uwagi na pełnienie funkcji zarządcy nieruchomościami Skarbu Państwa. Istnienia tego przymiotu należy bowiem upatrywać w fakcie zarządzania przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, za Skarb Państwa, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych Miasta Wałbrzycha, w tym nieruchomościami, na których były posadowione drzewa objęte decyzją Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] maja 2011 r. Okoliczność ta powstała z dniem 1 stycznia 2013 r. czyli po uostatecznieniu się decyzji pierwszoinstancyjnej i ma związek z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz.U. z 2012 r. poz. 853). Autor skargi kasacyjnej przywołał wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, w którym Sąd uwzględniając zmianę stanu faktycznego i zmianę okoliczności sprawy uznał, że w konkretnej sprawie organ gminy posiada prawa strony w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] maja 2011 r. w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew w oznaczonej wysokości. Kolegium opierając się na przepisach art. 134 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 28 i 29 k.p.a. przyjęło, że Prezydent Miasta Wałbrzycha jako organ gminy nie może być stroną postępowania nadzwyczajnego, w którym weryfikowana jest decyzja przez niego wydana. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na pogląd utrwalony w orzecznictwie i judykaturze, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, choćby nawet miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeśli ustawa powierza organowi tej gminy kompetencję do wydania decyzji w danej sprawie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta Wałbrzycha przedstawił szeroko argumentację kwestionującą merytorycznie zasadność orzeczonej nieważności decyzji przez niego wydanej, przy czym w konkluzji zarzucił rażące pogwałcenie interesu społecznego przez narażenie Gminy Wałbrzych na znaczne straty finansowe. Podniesiono bowiem, że wskutek wydanego orzeczenia SKO adresat decyzji zezwalającej na wycięcie drzew zwolniony zostanie z jakichkolwiek opłat z tego tytułu. Z treści wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha wynika zatem, że wystąpił on wyłącznie jako organ reprezentujący interes miasta na prawach powiatu, będącego zarazem gminą (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu). Dopiero w skardze złożonej do WSA Prezydent Miasta Wałbrzycha wskazał, że reprezentuje Skarb Państwa, a istnienia przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym należy upatrywać w fakcie zarządzania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa położonym w granicach administracyjnych Miasta Wałbrzycha, w tym nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółki "[...]", a więc podmiotu będącego adresatem decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. W skardze wskazano na interes prawny Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w powiązaniu z art. 33 ust. 3 u.g.n. oraz fakt gospodarowania tą nieruchomością przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha od 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie dodano, że interes prawny Prezydenta Miasta Wałbrzycha – jako organu pierwszej instancji – uprawniający go do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji przez niego wydanej wynika z art. 417 i 4171 k.c., bowiem ewentualne skorzystanie przez Spółkę "Mo-Bruk" ze środków prawnych przewidzianych prawem może spowodować powstanie po stronie Gminy Wałbrzych odpowiedzialności odszkodowawczej. W takim stanie sprawy zgodzić się należało z oceną przyjętą przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą przy weryfikacji legitymacji procesowej Prezydenta Miast Wałbrzycha kluczowe znaczenie miały okoliczności związane z pozycją ustrojową jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej. Mianowicie Sąd Wojewódzki opierając się na orzecznictwie wskazał na dominujący pogląd, że ilekroć przepisy prawa statuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tą jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Zgodzić się należy z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Niewątpliwie w systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r., I OSK 931/07, 28 maja 2008 r. I OSK 551/08, 31 marca 2008 r. II OSK 301/07, 24 czerwca 2010 r., I OSK 466/10, 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16, 7 października 2016 r., I OSK 3169/14; wyroki NSA z: 16 lutego 2005 r., I OSK 1017/04, 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/19). W świetle powyższych reguł uzasadnione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony, a w konsekwencji sytuacja, w której Prezydent Miasta Wałbrzycha wydał decyzję z [...] maja 2011 r., wyłączała możliwość dochodzenia przez niego ochrony interesu prawnego jako strony postępowania w trybie nadzwyczajnym, w którym doszło do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji w zakresie ustalającym opłatę za wycięcie drzew. Skarżący kasacyjnie co do zasady zgadza się z linią orzeczniczą, na której oparł się Sąd Wojewódzki, jednak nie bez racji zauważa, że w konkretnych sprawach może nastąpić odstąpienie od reguły wyłączającej możliwość dochodzenia ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przez organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji (przykładem jest sprawa powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakończona wyrokiem NSA z 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13). Trudno zanegować twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że ukształtowanie linii orzeczniczej w konkretnej problematyce nie oznacza, że w każdej sprawie uzasadnione jest stanowisko uznające brak legitymacji organu administracji jako strony postępowania, zwłaszcza w przypadku zmiany okoliczności faktycznych polegających na zmianie statusu tego organu oraz spowodowanej nią zmiany uprawnień. Rzecz jednak w tym, że podnoszona w niniejszej sprawie okoliczność przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu, a w konsekwencji zarządzania od dnia 1 stycznia 2013 r. przez Prezydenta Miasta Wałbrzych zasobem nieruchomości Skarbu Państwa nie stanowiło wystarczającej przesłanki do uznania jego legitymacji do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenia opłaty z tego tytułu. Zaakcentować w tym miejscu należy, że według stwierdzenia zawartego w skardze kasacyjnej: "Prezydent Miasta Wałbrzycha uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu upatruje nie z uwagi na pełnienie przez niego funkcji organu wykonawczego gminy, ale jak wywodzono w skardze do WSA w Opolu, z uwagi na pełnienie funkcji zarządcy nieruchomości Skarbu Państwa". Tymczasem jak zostało omówione na wstępie, Prezydent Miasta Wałbrzycha we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO powołał się na interes prawny Gminy Wałbrzych i potwierdził to dodatkowo w skardze, wskazując na ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu art. 417 i 4171 k.c. W takiej sytuacji niepodważona została ocena Kolegium oraz Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji procesowej Prezydenta Miasta Wałbrzycha występującego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako organ wykonawczy gminy. Podkreślić przy tym należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze badało status procesowy Prezydenta tylko w kontekście okoliczności przytoczonych we wniosku i nie było obowiązane dociekać ewentualnej innej podstawy do jego działania w sprawie. Tym samym nieskuteczne było alternatywne wskazanie w skardze, że Prezydent Miasta Wałbrzycha wystąpił z wnioskiem, działając również jako starosta w ramach zarządu zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu. Po drugie, Prezydent powołując fakt sprawowania zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, na której znajdowały się drzewa objęte decyzją zezwalającą ich usunięcie nie wykazał związku uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa z przedmiotem postępowania nadzwyczajnego ograniczonego do kwestii opłaty nałożonej na Spółkę z tytułu wycięcia drzew. Sama okoliczność, że działka objęta przedmiotowym zezwoleniem jest własnością Skarbu Państwa nie uzasadniała przyznania jego organowi legitymacji procesowej. Jak wynika z art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody wystąpienie przez użytkownika wieczystego o zezwolenie na wycięcie drzew nie wymaga zgody właściciela, a z mocy przepisów właściciel samoistnie nie staje się stroną w takim postępowaniu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro Skarb Państwa nie miał statusu strony w postępowaniu zwykłym, to jego udział w postępowaniu nadzwyczajnym uwarunkowany był wykazaniem interesu prawnego. W kontekście przepisu art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że interes prawny – stwarzający podstawę do występowania w sprawie administracyjnej w charakterze strony – powinien być własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 126). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Wałbrzycha zarówno w skardze, jak też w skardze kasacyjnej powiązał interes prawny z przepisami art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 417 i 4171 k.c., przy czym nie wyjaśnił jaki związek z przedmiotem sprawy mają uprawnienia właścicielskie w zakresie możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (art. 33 ust. 3 u.g.n.). Natomiast powołanie w podstawie kasacyjnej przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 417 i 4171 k.c. było o tyle niekonsekwentne, że ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza dotyczyła Gminy, a w tym zakresie autor skargi kasacyjnej zastrzegł, że Prezydent Miasta Wałbrzycha uprawnień strony nie łączył z pełnieniem przez niego funkcji organu wykonawczego gminy. Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony. Ponadto należy zaznaczyć, że powołanie skardze okoliczności działania Prezydenta Miasta Wałbrzycha w sprawach gospodarowania nieruchomościami zasobu Skarbu Państwa nie oznaczało, że stroną niniejszego postępowania sądowego stał się automatycznie Skarb Państwa. Przedmiotem kontroli sądowej było bowiem postanowienie SKO z [...] maja 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, a zatem to postanowienie wyznaczyło granice przedmiotowe i podmiotowe sprawy sądowoadministracyjnej. W konsekwencji status skarżącego miał Prezydent Miasta Wałbrzycha, który w postępowaniu nadzwyczajnym wystąpił – działając jako organ wykonawczy gminy – z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w rezultacie stał się adresatem postanowienia. Tym samym z mocy art. 32 p.p.s.a. to właśnie Prezydent Miasta Wałbrzycha uzyskał status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroków wydanych w sprawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.