II OSK 2138/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2055/23 w sprawie ze skarg M. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2055/23, oddalił skargi M. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 30 grudnia 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oficyny i kamienicy, zmiany jej użytkowania z mieszkalnego na usługowo-hotelowy, budowy garażu podziemnego z infrastrukturą przy ul. [...] w Warszawie - dz. nr ew. [...] z obr. [...]. Organ wskazał m.in., że decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. Zarząd Dzielnicy ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji (wskaźnik wielkości pow. zab. w stosunku do pow. terenu - 0,84; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 18,90 m (bez zmian); ilość kondygnacji nadziemnych VII (budynek frontowy i oficyna wschodnia); dopuszczono budowę oficyny tylnej (zachodniej) do max. V kondygnacji; nadbudowę nakazano wycofać od lica elewacji frontowej: VI kondygnację o 2 m., VII kondygnację o 4 m.; maksymalna wysokość budynku po nadbudowie - 25,2 m.; VI kondygnacji na poziomie 22,1 m. VII kondygnacji na poziomie 25,1 m; dach płaski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło warunki jakie muszą być spełnione w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1986, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie". Zdaniem SKO analiza urbanistyczna spełnia wymagania normatywne. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. M. i Wspólnota Mieszkaniowa [...]. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu działka nr [...] położona jest w ścisłym centrum [...] Warszawy. Jest to obszar zabudowy o charakterze wielofunkcyjnym, na który składają się: w znacznej części zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach, handlowo-usługowa, oświaty, gastronomiczna, jak i biurowa. To, że żaden z budynków położonych w obszarze analizowanym nie pełni wyłącznie funkcji usługowo hotelowej, zdaniem Sądu meriti, nie świadczy o tym, że nie będzie zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust.1 u.p.z.p. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie będzie kolidowała z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Ponadto funkcja hotelowa również ma charakter usługowy, a usługi w analizowanym obszarze występują licznie, towarzysząc zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja budynku będzie więc kontynuacją i uzupełnieniem zabudowy usługowej. Prawidłowo również, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przestawiono w analizie: wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek średnio - 0,84, dla działki średni 0,84 (§ 5 ust. 1 rozporządzenia); szerokości elewacji frontowych wynosi 16,5m – 74 m, a średnia 28,63 m. zachowane dotychczasowe 19,5 m. (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 12,8 m do 27 m, a średnia 19 m.- zachowana dotychczasowa 18,9 m (§ 7 rozporządzenia.); dachy płaskie i nachylone 18° do 41°; wysokość kalenicy od 16,15 m do 32,77 m., a średnia 23 m. Budynek przy [...] ma wysokość 23 m, analogiczna do średniej wysokości budynków, z tej przyczyny zezwolono na wysokość do 23 m, do VI kondygnacji nadziemnych, pod warunkiem wycofania nadbudowy o min. 2 m od lica elewacji; geometria dachu płaską ustalono zgodnie z dachami sąsiednimi (§ 8 rozporządzenia); linia zabudowy kontynuuje linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Sąd rozpoznający skargę nie znalazł innych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Natomiast mając na uwadze zarzuty skargi M. M., które tak w aspekcie materialnoprawym jak i procesowym koncentrowały się przede wszystkim na przysługującej skarżącemu służebności przejścia i przejazdu przez działkę objętą wnioskiem Sąd Wojewódzki uwzględnił złożony do akt sprawy prawomocny (od 29 listopada 2024 r.) wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy- [...] z dnia 25 sierpnia 2024 r. sygn. akt [...], mocą którego wykreślono z KW [...] ograniczone prawo rzeczowe przejścia i przejazdu dla działek nr ew. [...] przez działkę ew. nr [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że funkcja wyłącznie hotelowo - usługowa nieruchomości przy ul. [...] będzie kontynuacją funkcji istniejącej na analizowanym obszarze, podczas gdy na obszarze zakreślonym przez organ żadna nieruchomość nie spełnia funkcji wyłącznie usługowo-hotelowej, a jednocześnie organ w żaden sposób nie uzasadnił odstępstwa od przeważającej funkcji oraz nie przeprowadził analizy pod katem możliwej kolizji dotychczasowej funkcji mieszkaniowej z dopuszczoną w decyzji funkcją wyłącznie hotelowo - usługową, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zamierzenie budowalne nie realizuje przesłanki dobrego sąsiedztwa; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestie dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie mają znaczenia na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mają znaczenie dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy w przypadku oczywiście niemożliwego obiektywnie spełnienia wytycznych wskazanych w przepisach odrębnych dotyczących tych kwestii, powinny one być zweryfikowane właśnie na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku całościowego zebrania materiału dowodowego i odniesienia się do niego kompleksowo, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora, pomimo istnienia obiektywnie negatywnych przesłanek związanych z ustalonym stanem faktycznym, dających podstawę do wydania decyzji odmownej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, - ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2023 r. oraz uchylenie jej w całości; - zasądzenie na rzecz Wspólnoty kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X Sp. j. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie trzeba wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej kasacyjnie Wspólnoty zmierza w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ustalając warunki zabudowy organ administracyjny ma ustalić, czy z punktu widzenia architektonicznego planowana inwestycja jest do pogodzenia z legalnie istniejącą zabudową w obszarze analizowanym. Nie jest wymagane, aby planowana zabudowa była identyczna z istniejąca, ale nie ma z istniejącą zabudową kolidować, nie ma z nią pozostawać w wyraźnej sprzeczności, lecz ma być z nią do pogodzenia. Zabudowa planowana w rozpatrywanej sprawie nie koliduje z zabudową istniejącą. Nie zachodzi sprzeczność funkcji, a ustalone w decyzji parametry dla nowej zabudowy nie naruszą układu, ani charakteru zabudowy istniejącej. W konsekwencji planowana zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przede wszystkim jak podniesiono wyżej, dla spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do funkcji zabudowy nie jest konieczne, aby planowana zabudowa powielała funkcję występujące na działce sąsiedniej. Należy przyjąć, mając na uwadze systemową ochronę prawa do zabudowy, że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2365/23, LEX nr 3822961). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Działka nr [...] leży w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy miejskiej z przewagą mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach. Budynki są wielorodzinne, handlowo-usługowe, oświaty, gastronomiczne. Funkcja projektowanego budynku, nie jest zatem sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będzie do zrealizowanych już budynków mieszkalnych. Ogólnie rzecz ujmując, sąsiadowanie w centrum miasta zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z zabudową zamieszkania zbiorowego nie pozostaje, co do zasady, w konflikcie. Zlokalizowanie zabudowy zamieszkania zbiorowego w centrum Warszawy, w tym zabudowy zaplanowanej jako hotel, stanowi niezbędne uzupełnienie funkcji występujących już w sąsiedztwie. Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczająco szczegółowy i wyczerpujący wyjaśniły zasadność ustalenia wszystkich parametrów zagospodarowania i zabudowy inwestycji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako akt stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami planistycznymi. W treści tej decyzji wskazuje się jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez naruszenia przepisów prawa (zob. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, OTK-A 2007/11, poz. 160). Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest też decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, LEX nr 3755874; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91). Również zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku całościowego zebrania materiału dowodowego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, dlaczego Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy. Kolegium podzieliło w szczególności ocenę, że w sprawie jest spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do kontynuacji funkcji zabudowy. Dodać przy tym należy, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy. Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. Całkowicie chybione są zarzuty skargi związane z koniecznością badania przez organy administracji kwestii potencjalnej uciążliwości na nieruchomości sąsiednie, w kontekście wydawanej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej obiekt może prowadzić m. in. do zakłócania spoczynku nocnego z uwagi na całodobową działalność hotelu, znacznego zwiększenia częstotliwości przemieszczania się ludzi, a więc ograniczeń w zakresie korzystania, a w następstwie uciążliwych immisji. Ten argument nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest badana kwestia zwiększonej immisji, która jest wyłącznie potencjalna i na tym etapie w żadnym wypadku strona skarżąca nie wykazała, by działalność usług hotelowych różniła się od aktualnej funkcji tej nieruchomości, która była przeznaczona do zamieszkiwania wielorodzinnego. Co więcej, nieruchomość [...] znajduje się w ścisłym centrum Warszawy, podobnie jak otaczająca ją nieruchomość skarżącej, z wszelkimi konsekwencjami takiego usytuowania. W ścisłym sąsiedztwie znajduje się szereg restauracji oraz innych budynków wielorodzinnych, które nie odbiegają uciążliwością, ani też immisjami od zamierzonego zadania inwestycyjnego. Ponadto trzeba zaznaczyć, że na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym w ramach weryfikacji spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa oraz warunku zgodności z przepisami odrębnymi, nie bada się kwestii związanych z potrzebą prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m.in. art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "ustawa Prawo budowlane"). Innymi słowy w decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zatem dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala wszystkie szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Z tych względów kwestie dotyczące wymogów technicznych, czy oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Trzeba mieć też na uwadze, że organ gminy wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów uprawnionych do wydania pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie organ uchybiłby zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.), z której wynika obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa oraz nakaz literalnej wykładni przepisów kompetencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, LEX nr 3769220). W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.