II OSK 2137/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 644/18 w sprawie ze skargi Z.C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. C. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2018 r. sygn. IV SA/Wa 644/18, oddalił skargę Z. C. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 1.2. Postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia na wniosek Z. C., G. C., M. S., M. C., J. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 1976 r. Minister wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.; dalej: ustawa scaleniowa) jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna upłynęło 5 lat, nie można wzruszyć takiej decyzji w oparciu o przepisy art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: Kpa). W związku z tym, nie było możliwości zastosowania w odniesieniu do tej decyzji trybu określonego w art. 156 Kpa. 1.3. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister ponownie wyraził stanowisko, że zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Stwierdził, iż do takich przyczyn można zaliczyć brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co w niniejszej sprawie wynika z treści art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 25 października 2018 r. powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalność wszczęcia postępowania wobec kwestionowanej przez skarżącego decyzji wynika wprost z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej. Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 Kpa. Przy tym art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej nie pozostaje w sprzeczności ani z zasadą niedziałania prawa wstecz ani też z zasadą równego traktowania przez władze publiczne (art. 2 i 32 Konstytucji). 2. Z. C. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej wykładni wymienionych zasad konstytucyjnych i uznał, iż nie jest sprzeczna z nimi taka wykładnia art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, która wyklucza możliwość stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, podczas gdy w zawartym w art. 33 ust. 2 katalogu przepisów, których stosowanie zostało wyłączone, nie znajduje się art. 158 § 2 Kpa, a zgodna z Konstytucją wykładnia art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej winna umożliwiać stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował wymienioną zasadę konstytucyjną i uznał, iż stabilność stosunków prawnych i ewentualne trudności dowodowe stanowić mogą adekwatną w niniejszej sprawie podstawę ograniczenia wzruszalności w czasie zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 64 w zw. z art. 21 i art. 77 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie zastosował wymienionych zasad Konstytucji RP, podczas gdy ich zastosowanie winno skutkować konstatacją o wadliwości zaskarżonych postanowień i uzasadnionych podstawach do wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 1976 r., ponad to zastosowanie wymienionych zasad Konstytucji i dokonanie zgodnej z nimi wykładni art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej winno prowadzić do uznania, że w katalogu przepisów, których stosowanie zostało wyłączone nie znajduje się art. 158 § 2 Kpa, co umożliwiać powinno stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż prawidłowo organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, pomimo że wydane zostało ono z naruszeniem art. 61a § 1 Kpa, poprzez wadliwe uznanie, że postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż prawidłowo organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, pomimo że wydane zostało ono z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa, poprzez niepełne uzasadnienie postanowienia tj. uzasadnienie pomijające rozważenie podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, braku faktycznych i prawnych możliwości wcześniejszego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz braku zgodności art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej z przywołanymi normami konstytucyjnymi. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 77 Konstytucji RP polegający na niezgodnym z Konstytucją odczytaniu ograniczenia wynikającego z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej. Kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. sygn. SK 21/17, w którym Trybunał stwierdził, że art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle tego wyroku dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej musi ulec rewizji. 3.4. Wprawdzie wyrok ten został wydany już po wydaniu zaskarżonego wyroku, to jednak przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 9/09 "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". 3.5. W tym przypadku należy mieć na uwadze, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, iż "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia organu czy orzeczenia Sądu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, Sąd związany jest orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a jednocześnie stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne zobligowane są z mocy prawa do uwzględniania w swoich orzeczeniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które mają moc powszechnie obowiązującą. 3.6. W związku z powyższym skoro zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zostały oparte na niekonstytucyjnym przepisie, konieczne stało się ich uchylenie, tak aby wniosek skarżącego mógł zostać rozpoznany merytorycznie. Nie było bowiem przedmiotowych przeszkód do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji scaleniowej i konieczne jest przeprowadzenie merytorycznego postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa.