II OSK 2134/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2172/20 w sprawie ze skargi [...]i [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2172/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.W. i T.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z [...] września 2020 r. znak [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2056 ze zm, zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia B.W. i T.W., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...]. W skardze kasacyjnej B.W. I T.W. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa skarżących do sądu z uwagi na brak jawnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy przez sąd; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że wniosek skarżących z dnia [...] lutego 2020 r. jest tożsamy z wcześniej już rozpoznanym wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] lutego 2015 r., a zatem, iż w obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa i z tego względu postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte, podczas gdy organy administracji publicznej w uzasadnieniu swoich decyzji nie wykazały w żaden sposób tożsamości obu spraw, a zatem nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia jedynie o charakterze formalnym, a nie merytorycznym; 3) art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niejawne rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym w sytuacji, gdy wskazane w skardze okoliczności faktyczne sprawy wymagały czynnego udziału skarżących w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym uczestnictwa w rozprawie, złożenia wyczerpujących wyjaśnień, a rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym doprowadziło do naruszenia zasady jawności oraz czynnego udziału stron w postępowaniu sądowym i w konsekwencji oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi stron z uwagi na okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16, co skutkowało przyjęciem, że brak jest możliwości złożenia skutecznego wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżących kasacyjnie w przedmiotowej sprawie prawo skarżących do sądu zostało naruszono na wielu płaszczyznach. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy, bowiem w dużej mierze, oparł się na ustaleniach, które miały miejsce w innym postępowaniu administracyjnym. Z treści uzasadnienia wynika, że w ocenie Sądu poza sporem leży kwestia tego czy wybudowane ogrodzenie pełni funkcję oporową czy też nie, a zatem czy obiekt budowlany jest murem oporowym i jako taki wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę czy też jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim, do wybudowania którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia. Sąd przejął w tym zakresie ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. oraz ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1801/12. W sposób oczywisty narusza to prawo Skarżących do sądu, ponieważ kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie może opierać się na mechanicznym przejęciu i przyjęciu ustaleń poczynionych przez sądy w innych postępowaniach. W treści uzasadnienia Sąd I instancji podkreśla, że skarżący już raz złożyli wniosek o uchylenie decyzji WINB z dnia 30 czerwca 2011 r., na podstawie art. 155 k.p.a., a prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i T. W. na decyzję odmawiającą uchylenia tej decyzji. Okoliczności te uzasadniać mają, że w niniejszej sprawie sąd w zasadzie nie jest zobligowany do sprawowania kontroli organów administracji publicznej, bowiem decyzja WINB była już przedmiotem kontroli w innym postępowaniu. Taka argumentacja wprost dowodzi, iż skarżący zostali pozbawieni fundamentalnych praw w postaci prawa do sądu. We wszystkich toczących się postępowaniach, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nigdy nie zbadały istoty sprawy, zawsze powołując się na raz poczynione ustalenia faktyczne. Takie działanie także stanowi naruszenie prawa do sądu, w demokratycznym państwie prawnym kontrola działania organów administracji publicznej musi bowiem prowadzić do dążenia do wyeliminowania z obrotu prawnego błędnych decyzji tych organów. W sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie lokalizacji konstrukcji, której rozbiórkę nakazano, a w konsekwencji do wydania nakazu rozbiórki konstrukcji, która nie istnieje na działce będącej własnością skarżących. Organy nadzoru budowlanego mogły dokonać analizy usytuowania przedmiotowej konstrukcji, jednak tego zaniechały. Kluczowym w niniejszej sprawie jest kwestia, czy konstrukcja budowlana wzniesiona przez skarżących nie jest murem oporowym. Funkcją tego ogrodzenia jest jedynie oddzielenie od siebie części terenu, przy czym konstrukcja ta nie pełni jednocześnie funkcji zabezpieczania przed osuwaniem się ziemi. Kwestia czy obiekt budowlany jest murem oporowym czy ogrodzeniem ma zasadnicze znaczenie, przesądza bowiem o legalności konstrukcji budowlanej wzniesionej przez skarżących. Tylko bowiem mur oporowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organów I i II instancji oraz Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, gdyż w odniesieniu do obu wniosków skarżących nie mamy do czynienia z tym samym przedmiotem sprawy. Nie została przeprowadzona analiza czy kolejny wniosek został złożony w niezmienionym stanie faktycznym. Pogłębiona analiza oraz porównanie stanów faktycznych w jakich zostały złożone oba wnioski doprowadziłaby do konkluzji, iż nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej. Z uwagi na jej skomplikowanie, niemożliwym było dokonanie takiej oceny jedynie "na pierwszy rzut oka". Koniecznym i w pełni uzasadnionym było więc wszczęcie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie dogłębnej analizy i porównania obu wniosków skarżących, w szczególności podstaw faktycznych, a następnie wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. W treści uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie wskazał w oparciu o jaki przepis prawa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, Sąd w żaden sposób nie uzasadnił także jakimi przesłankami kierował się odstępując od jednej z podstawowych zasad prawa, jaką jest zasada jawności wyrażająca się w tym, że posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający co do zasady rozpoznaje sprawy na rozprawie. Art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowi odstępstwo od zasady jawności i jego stosowanie ma charakter fakultatywny. Powinien być stosowany jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a możliwość jego stosowania należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności danej sprawy. W ocenie skarżących kasacyjnie nie sposób jest się zgodzić się twierdzeniem Sądu, że rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16. Zwrot "wiążą w sprawie" oznacza sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, a jak wskazywano już powyżej w przedmiotowej sprawie uległy zmianie okoliczności faktyczne, dlatego tez nie możemy mówić o tożsamości stosunku administracyjnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem skarżących kasacyjnie do naruszenia zasady wyrażonej w tych przepisach miało dojść poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych dokonanych w innym postępowaniu i niezbadanie istoty sprawy. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiście bezzasadny. Skarżący kasacyjnie nie zostali pozbawieni prawa do sądu, bowiem złożona przez nich skarga została rozpoznana. U uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący starają się zakwestionować sposób rozstrzygnięcia sprawy, co w ramach zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji nie może okazać się skuteczne. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Takie właśnie postanowienie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Zostały zatem spełnione przesłanki do rozpoznania tej sprawy w trybie uproszczonym. Ustawodawca w art. 119 p.p.s.a. przewidział możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten nie narusza podstawowych uprawnień procesowych strony. Zatem okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw, w tym poprzez replikę względem nowej, istotnej dla sprawy argumentacji strony przeciwnej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego (por wyroki NSA z 15 lutego 2023 r., III FSK 2403/21 oraz z 7 listopada 2023 r., II OSK 387/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. W ramach obu tych zarzutów skarżący kasacyjnie starają się zakwestionować stanowisko Sadu I instancji, iż z uwagi na treść prawomocnego wyroku z 9 grudnia 2026 r. VII SA/Wa 169/16, nie jest możliwe ponowne złożenie wniosku o zmianę decyzji rozbiórkowej. Art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające prowadzenia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyroki NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 1622/20; z dnia 7 października 2021 r., II OSK 269/21, z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 497/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne uzasadnione przyczyny to niedopuszczalność wszczęcia postępowania z tego względu, że przepisy prawa wyłączają dopuszczalność podjęcia postępowania w sprawie. Do tej grupy przyczyn regulowanej przepisami prawa należy prawomocność orzeczenia sądu wyznaczona powagą rzeczy osadzonej, o której stanowi art. 170 w związku z art. 171 p.p.s.a. (Wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 981/20, LEX nr 3034574). Zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.W. I T.W. na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymującą decyzję WINB w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, Sąd uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że jeśli zaistniały okoliczności faktyczne stanowiąc przesłanki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, organ ma obowiązek taki nakaz orzec. Art. 48 p.b. nie zawiera żadnych przesłanek, które dopuszczałyby uchylenie lub zmianę decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 czy 154 k.p.a. Wyrokiem tym Sąd definitywnie przesądził o braku możliwości zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a. Zatem w konsekwencji złożenia przez skarżących ponownego wniosku o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zasadnie organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 4