II OSK 2132/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 228/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w K. (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z [...] lipca 2013 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie podziemnych linii elektroenergetycznych SN wraz z siecią sterującą, na terenie działek [...], gmina K.. Decyzja lokalizacyjna została wydana na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "inwestor"). Z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wystąpiło Stowarzyszenie. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych i jego istotą jest ustalenie, czy decyzja, której dotyczy postępowanie, dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2014, poz. 267, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a."). Organ dokonał analizy decyzji pod kątem przesłanek wskazanych w tym przepisie. Ponadto wskazał, że zarzuty Stowarzyszenia dotyczące braku dokonywania obwieszczeń w toku postępowania, mogą ewentualnie stanowić podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednak jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności. Kolegium wskazało ponadto, ze brak w aktach sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru przez sołtysów poszczególnych obwieszczeń nie stanowi rażącego naruszenia przepisów, ponieważ przepisy nakazują dokonanie obwieszczeń, ale nie regulują kwestii obowiązku doręczania obwieszczeń sołtysom w trybie przewidzianym w k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a., czyli podstaw wznowieniowych, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, ponieważ tryb wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności są trybami niekonkurencyjnymi. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie organ dokonał szczegółowej analizy kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej nie znajdując podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Analiza przesłanek nieważnościowych została dokonana prawidłowo i nie nasuwa wątpliwości. Okoliczność braku obwieszczeń o wszczęciu postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji może być badana jedynie w kontekście podstawy wznowieniowej. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest uzasadnione twierdzenie Stowarzyszenia, że doręczenie sołtysom obwieszczeń celem ich wywieszenia na tablicy ogłoszeń musi zostać dokonane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma. Taki wymóg nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tryb doręczania pism określony w art. 42-46 k.p.a. dotyczy doręczeń pism dla stron postępowania lub ich przedstawicieli. Sołtys nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Dotyczy to również art. 49 k.p.a. W związku z tym twierdzenie Stowarzyszenia o rażącym naruszeniu prawa procesowego jest niezasadne. Ponadto, nawet nieprawidłowe doręczenia pism dokonywanych bezpośrednio stronom postępowania, w trybie art. 42-46 k.p.a., a nawet brak takiego doręczenia stronie, skutkujący brakiem udziału strony w postępowaniu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a jednie daje podstawę do żądania wznowienia postępowania. Tym bardziej nie można przyjąć, że odmiennie należy potraktować ewentualne nieprawidłowości przy dokonywaniu obwieszczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 147 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, co powinno nastąpić z uwagi na ujawnienie się w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiającej za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy "z 19 listopada 2014 r." Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1647 – dalej jako "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 53 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015, poz. 199 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyjmując, że miały miejsce obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z [...] lipca 2013 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie podziemnych linii elektroenergetycznych SN wraz z siecią sterującą, na terenie działek nr ewidencyjny [...], podnosi naruszenie przez Sąd i instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 147 k.p.a. Miało to bowiem spowodować brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, z powodu wystąpienia w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiającej za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej. Oznacza to, na co zwraca uwagę nawet skarżący kasacyjnie, że podniesione w ramach tego zarzutu okoliczności mogą stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Jest to bowiem całkowicie odrębny tryb nadzwyczajny kontroli decyzji ostatecznej, którego nie należy w żadnym przypadku utożsamiać z trybem nadzwyczajnym kontroli decyzji ostatecznej prowadzonej pod kątem przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2762/15, LEX 2345589). Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 53 u.p.z.p., jak i w związku z art. 77 § 1 k.p.a. z powodu przyjęcia, że właściwy organ poprawnie ustalił stan faktyczny w zakresie prawidłowości obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji. Wynika to z tego, że jest to ewentualnie przesłanka do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji w świetle dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto potencjalna okoliczność faktyczna braku prawidłowego ogłoszenia danych obwieszczeń o wszczęciu przedmiotowego postępowania i wydaniu decyzji może być w tym zakresie kontrolowana w świetle podstawy wznowieniowej. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie jest uzasadnione twierdzenie Stowarzyszenia, że doręczenie sołtysom obwieszczeń w celu ich umieszczenia na tablicy ogłoszeń musi nastąpić za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma. Tego rodzaju obowiązek nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tryb doręczania pism określony w art. 42-46 k.p.a. dotyczy doręczeń pism dla stron postępowania lub ich przedstawicieli. Ponadto Sołtys nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, również prowadzonego w trybie art. 49 k.p.a. Oznacza to, że twierdzenie Stowarzyszenia o rażącym naruszeniu prawa procesowego jest bezzasadne (zob. karta nr 112 akt administracyjnych sprawy). Ubocznie należy także zaznaczyć, że przepis art. 53 u.p.z.p. dzieli się na kilkanaście jednostek redakcyjnych (ustępów), a ustęp trzeci dzieli się dodatkowo na punkty, co pomija całkowicie ten zarzut kasacyjny. Ponadto ponownie należy podkreślić, że postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne i dlatego naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do zaistnienia w odniesieniu do takiego trybu postępowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX 2253598 i z 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16, LEX 2433867). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.