II OSK 213/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1235/24 w sprawie ze skargi Burmistrza K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2024 r. nr WN-II.4131.1.14.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia burmistrza w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora centrum kultury oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 3 czerwca 2025 r., III SA/Kr 1235/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę Burmistrza K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 13 czerwca 2024 r., nr WN-II.4131.1.14.2024, w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza K. z 7 maja 2024 r. nr 2.2024, w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] w K.. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Sąd wojewódzki przywołał, że w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Małopolski (organ nadzoru) stwierdził, że ww. zarządzenie Burmistrza K. w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż odwołanie ze stanowiska dyrektora [...] w K. nie czyniło zadość obowiązkowi uzyskania uprzedniej opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2024, poz. 87; Uopdk). Na poparcie powyższej argumentacji Wojewoda powołał się na oznaczone judykaty. 2.2. Wyrokując w sprawie III SA/Kr 1235/24 kolejno wskazano, że skargę na powyższy akt nadzoru wniósł Burmistrz K., domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący organ gminy zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 Uopdk – przez błędne przyjęcie, że odwołanie pochodzącego z konkursu i powołanego na czas określony dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany wymaga opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych; 2) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 1465; Usg) – przez przyjęcie, że wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie przez Burmistrza K. przepisu art. 15 ust. 1 Uopdk, nawet jeżeli miałoby miejsce, jest naruszeniem istotnym i stwierdzenie nieważności jego zarządzenia w sytuacji, w której wystarczającym byłoby wskazanie, że wydane zostało z naruszeniem prawa. 2.3. Skarżący organ gminy podał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda "nie odniósł się zupełnie do podstaw odwołania Dyrektora, z czego należy wnosić, że ocenił je za odpowiadające przesłance, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Skarżący podniósł, że z art. 15 ust. 1 zd. trzecie Uopdk wynika, że zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, a w takim właśnie trybie powołany był odwoływany Dyrektor [...] w K. Zaprezentowana przez Wojewodę wykładnia ww. przepisu, zgodnie z którą odwołanie dyrektora wymaga opiniowania oznaczonych podmiotów, bez względu na tryb w jaki został on powołany, niezasadnie pomija zdanie drugie przywołanego przepisu, które wprost stanowi, że odwołanie dyrektora instytucji kultury następuje w tym samym trybie co jego powołanie. Dlatego też Dyrektor [...] w K. mógł być odwołany bez opinii podmiotów wymienionych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, zarządzenie jest ważne, gdyby jednakże pogląd Wojewody co do potrzeby opiniowania odwołania dyrektora został uznany za słuszny, to w realiach sprawy sankcją nie powinno być stwierdzenie nieważności tegoż zarządzenia, a jedynie wskazanie, że wydane zostało z naruszeniem prawa. Ponadto wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym powody odwołania dyrektora ze stanowiska również przemawiają za przyjęciem, że pominięcie opinii w realiach niniejszej sprawy nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. 2.4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił. 3.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazał, że całkowite pominięcie przez organizatora działalności kulturalnej wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności kulturalnej nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia/uchwały. W niniejszej sprawie, Burmistrz K. zaniechał obowiązku zasięgnięcia opinii właściwych podmiotów, a zatem już z tej przyczyny sąd wojewódzki stwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność spornego zarządzenia organu gminy. WSA w Krakowie zauważył, że z urzędu jest mu wiadome, że powtórzona została procedura odwołania Dyrektora [...] w K. już po zasięgnięciu wymaganych opinii oznaczonych podmiotów, w której to sprawie orzekał WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 39/25. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 4.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ gminy zarzuca: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 3 Uopdk oraz art. 91 ust. 1 i 4 Usg, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo wykazania przez skarżącego, że naruszenie prawa kwestionowanym zarządzeniem będącym przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nawet jeżeli miało miejsce, było nieistotne; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 3 Uopdk oraz art. 91 ust. 1 i 4 Usg poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że brak konsultacji odwołania dyrektora instytucji kultury ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi ma charakter istotny w sytuacji, w której podstawą odwołania dyrektora jest wyłącznie naruszenie przez niego przepisów prawa, a zatem podstawa, co do której opinia związków i stowarzyszeń nie ma dla organizatora żadnego, albo istotnego znaczenia. 4.3. Skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 4.4. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu regulacji dotyczącej konsultacji z oznaczonymi podmiotami nie można odrywać od przedmiotu działalności związków i stowarzyszeń kultury. W tym kontekście trudno zidentyfikować bezwzględną potrzebę konsultacji odwołania dyrektora instytucji kultury w przypadku, gdy wyłączną przesłanką odwołania jest naruszenia prawa przez dyrektora. 4.5. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych. 5.3. Istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego, a to art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 Uopdk. W myśl art. 15 ust. 1 Uopdk "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16". Z kolei art. 15 ust. 6 pkt 3) Uopdk określa jedną z przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury, wynika z tegoż przepisu, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. 5.4. Stanowisko sądu pierwszej instancji akceptującego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego jest prawidłowa. Z art. 15 ust. 1 zd. 2 Uopdk wynika jednoznacznie, że odwołanie dyrektora instytucji kultury następuje w tym samym trybie, co jego powołanie, w ramach którego następuje obligatoryjne zasięganie opinii związków zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Z art. 15 ust. 1 Uopdk nie wynika, aby taki tryb miałby być wyłączony w przypadku oznaczonych powodów, dla których następuje odwołanie dyrektora instytucji kultury. Z tego względu relatywizowanie przez skarżącego kasacyjnie takiego trybu zasięgania opinii oznaczonych podmiotów w przypadku powoływania się na przyczynę zawartą w art. 15 ust. 6 pkt 3 Uopdk nie znajduje usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa. Pominięcie przez organizatora działalności kulturalnej, a taki status ma – na gruncie Uopdk – skarżący organ gminy, stanowi istotne naruszenie prawa (por. motywy wyroku NSA z 15 lipca 2025 r., II OSK 325/23 (LEX nr 3896404). Motywy skargi zdają się wskazywać na krytykę istniejącego rozwiązania przez skarżący kasacyjnie organ gminy, gdy idzie o procedurę odwoływania dyrektora instytucji kultury, niemniej jednak wypadnie zauważyć, że obowiązek przestrzegania prawa i działania na podstawie i w jego granicach przez organy władzy publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 7 Konstytucji RP). Skoro obowiązująca ustawa przewiduje oznaczony tryb współdziałania organizatora działalności kulturalnej w procesie powoływania/odwoływania dyrektora instytucji kultury, to sama krytyczna ocena rozwiązań ustawowych w oznaczonych zakresie nie daje podstaw do legitymizowania działania organu gminy, który do obowiązującego prawa się nie zastosował. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 3) Uopdk nie jest uprawniony. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 Usg, skoro zachowanie oznaczonego trybu działania organizatora kultury musi być traktowane jako obowiązkowe, a woluntarystyczne pomijanie ustawowego trybu nie może być ocenione jako naruszenie prawa w stopniu nieistotnym. 5.5. W konsekwencji nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, skoro sąd pierwszej instancji trafnie ocenił zasadność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. 6. Z wyłuszczonych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.