II OSK 2128/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 228/20 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2020 r. nr WOP.7722.49.2016.EL w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 228/20 oddalił skargę M.B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 17 stycznia 2020 r., nr WOP.7722.49.2016.EL, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia K.R. i M.B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 21 sierpnia 2019 r., znak PINB-7146/030/16/RW w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku i wyznaczył go na nowo (do 30 czerwca 2020 r.), utrzymując w mocy w pozostałej części zaskarżone rozstrzygniecie nakładające na M.B. i osobno na K.R. jako zobowiązanych na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej: u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000,00 zł, wobec niewykonania rozbiórki obiektu budowlanego - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym o wymiarach w rzucie poziomowym 6,00 m x 6,00 m wraz z elementami betonowymi, na których obiekt posadowiono, oraz obiektu budowlanego - ustępu o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, wzniesionych bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w K., gmina [...], określonej w tytule wykonawczym wystawionym z 18 sierpnia 2016 r., nr PINB-7146/030/16. M.B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom ww. przepisu, polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 56 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, a nie innym obiektem budowlanym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 p.b. poprzez uznanie, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem, lecz innym obiektem budowlanym wobec uznania, iż nie posiadając fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem w sytuacji, gdy jego sposób posadowienia jest trwały; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości, bez dokonania w tym zakresie żadnych ustaleń oraz wyjaśnień. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 14 kwietnia 2021 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości. Wynika jednoznacznie bowiem z niego, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji, dokonana została również jego ocena. Przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku rozważania pozwalają zidentyfikować zasadnicze dla wyniku sprawy kwestie i wyjaśniają powody, które stały za nadaniem im przyjętego przez Sąd znaczenia pozwalającego stwierdzić legalność nałożenia na skarżącego jako zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia wobec uchylania się od wykonania nakazu rozbiórki. W kontekście zgłoszonego przez stronę zastrzeżenia podnoszącego brak odniesienia się przez Sąd I instancji do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 56 u.p.e.a. należy zauważyć, że w piśmie z 2 marca 2020 r., stanowiącym skargę, skarżący wnosząc o "umorzenie prowadzonego postępowania lub jego zawieszenie do czasu uchwalenia nowego studium oraz miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego", zwrócił uwagę na potrzebę oceny przypisywanego mu przez organ egzekucyjny uchylania się od wykonania nakazu rozbiórki w kontekście przebiegu procedury planistycznej, która może prowadzić do zmiany przez Radę Miejską [...] przeznaczenia terenu stanowiącego działkę nr ew. [...] w K., i do tejże kwestii Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się, wskazując, dlaczego nie może być ona traktowana jako ważąca na ocenie legalności postanowienia z 17 stycznia 2020 r. To, że skarżący nie podziela przyjętej przez Sąd I instancji oceny nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie mogły znaleźć potwierdzenia zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a. i art. 3 ust. 2 p.b. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, usytuowany na działce nr ew. [...] w K. domek letniskowy, będący przedmiotem postępowania, jest budynkiem, a nie innym obiektem budowlanym, wobec czego zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 121 § 5 u.p.e.a., a nie art. 121 § 2 tejże ustawy. Taka jego kwalifikacja, zdaniem strony, odpowiada art. 3 ust. 2 p.b., albowiem jest on obiektem, który jest trwale związany z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niezależnie od tego, że formułowanie powyższej oceny przez skarżącego na etapie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Sądu I instancji musi budzić zdziwienie, jeżeli w treści wniesionej do tego Sądu skargi zwalczającej wydane przez PWINB postanowienie o nałożeniu grzywny zamieszczone zostały przez stronę uwagi podkreślające, że objęty nakazem rozbiórki obiekt nie jest budynkiem, albowiem nie cechuje się trwałym związaniem z gruntem (s. 3 skargi), kluczowe znaczenie dla nieskuteczności stawianego zarzutu ma to, że organ egzekucyjny rozstrzygając, czy niespełniony przez zobowiązanego obowiązek przymusowej rozbiórki dotyczy budynku lub jego części, czy też innego obiektu budowlanego, co pociąga za sobą wymóg posłużenia się grzywną jednorazową w wysokości określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. zamiast obliczenia jej wysokości jako iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zobowiązany jest kierować się ustaleniami przyjętymi w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją rozbiórkową. Nie ulega wątpliwości, że kwalifikacja przedmiotu postępowania przyjęta w protokole oględzin nieruchomości z 28 października 2015 r. wynikała w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie wprost z decyzji PWINB z 22 lutego 2002 r., nr WNB.OA/7141/894/01/GW, utrzymującej w mocy decyzję PINB z 17 września 2001 r., nr PINB 7141/309/2001/A nakazującą skarżącym na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. wykonanie rozbiórki. W decyzji tej (mającej charakter prawomocny wskutek oddalenia wniesionej na nią skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 września 2005 r., II SA/Gd 2354/02) organ odwoławczy w związku z argumentami przedstawionymi w odwołaniu stwierdził, że "omawiane obiekty budowlane nietrwale połączone z gruntem w myśl art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego są tymczasowymi obiektami budowlanymi [...]". Należy zauważyć, że powyższa ocena była przytaczana przez skarżącego w postępowaniu zainicjowanym zgłoszonym przez niego zarzutem egzekucyjnym, co powodowało, iż do zaznaczonego zagadnienia był zmuszony odnieść się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 16 lutego 2017 r., II SA/Gd 80/17 oddalającym skargę zobowiązanych na postanowienie PWINB z 14 listopada 2016 r., nr WOP.7722.49.2016.EK oddalające zarzut skarżących w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2019 r., II OSK 1543/17), co nakazuje przyjąć, że nadawanie na etapie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia sporności kwestii charakteru obiektu objętego nakazem rozbiórki nie tylko nie jest w żaden sposób usprawiedliwione okolicznościami sprawy, ale musi być postrzegane jako pomijające domniemanie zgodności z prawem prawomocnej decyzji administracyjnej, a przede wszystkim niedopuszczalne, albowiem nierespektujące przez autora skargi kasacyjnej zasady związania stanowiskiem wynikającym z prawomocnego orzeczenia sądowego (art. 170 p.p.s.a.). Uznawanie przez skarżącego jako zobowiązanego zastosowanego przez PWINB środka egzekucyjnego jako zbyt uciążliwego może być podstawą wniesienia zarzutu (art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 122 § 3 u.p.e.a.), nie może natomiast dowodzić wadliwości zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny, jeżeli odpowiada ono dyspozycji art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. W myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się w tym kontekście, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 98/20; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., II OSK 2557/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 668/19; wyrok NSA z 16 maja 2019 r., II OSK 1565/17). Nałożony na skarżącego nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, pomimo upływu kilkunastu lat od dnia jego wydania, nie został przez stronę wykonany. Maksymalna wysokość zastosowanej grzywny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest adekwatna do czasu, jaki upłynął od momentu orzeczenia nakazu rozbiórki. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel zasadniczo spełnia nałożona na zobowiązanego grzywna. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, powinna być ona na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji obowiązku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.