II OSK 2127/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt ll SA/Rz 1785/23 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.1.14.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz M. O. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1785/23 oddalił skargę M. O. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 17 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.1.14.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 1 marca 2023 r. Prezydent Miasta Rzeszowa (dalej: "Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działkach nr [...] w R. W dniu 17 kwietnia 2023 r. M. O. nadała w placówce operatora pocztowego odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem z 17 sierpnia 2023 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo wysłana na adres zamieszkania skarżącej, niemniej wobec jej niepodjęcia przez adresata, 30 marca 2023 r. przesyłkę pocztową zwrócono nadawcy. Świadczy o tym adnotacja doręczyciela dokonana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych. Z informacji uzyskanych od Poczty Polskiej S.A. wynika natomiast, że przesyłka ta została dwukrotnie awizowana – 15 i 23 marca 2023 r., a zawiadomienia o awizowaniu zostały terminowo doręczone skarżącej. Skoro skutek doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji nastąpił 29 marca 2023 r., to czternastodniowy termin przewidziany na wniesienie odwołania upłynął 12 kwietnia 2023 r. Wobec powyższego, odwołanie z 17 kwietnia 2023 r. uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu. Wojewoda zaznaczył również, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Prezydenta znajdującym się w aktach sprawy widnieje adnotacja, że w 4 kwietnia 2023 r. pełnomocnik M. O. odebrał tą decyzję osobiście. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda podkreślił jednak, że ponowne późniejsze doręczenie decyzji nie czyni nieskutecznym wcześniejszego doręczenia decyzji w trybie art. 44 § 4 k.p.a., gdyż bezskuteczny upływ terminu awizacji prowadzi do ziszczenia się fikcji doręczenia. Uzasadniając powołany na wstępie wyrok z 14 marca 2024 r. oddalający skargę, WSA w Rzeszowie stwierdził, że na podstawie akt sprawy Wojewoda słusznie przyjął, iż skutek doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta nastąpił 29 marca 2023 r. Skarżąca nie podjęła przesyłki złożonej w placówce operatora pocztowego, co skutkowało zastosowaniem art. 44 § 1 i 4 k.p.a. Skarżąca w czternastodniowym terminie liczonym od dnia złożenia pisma w placówce operatora pocztowego nie odebrała przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji i nie jest to kwestionowane przez strony. Na rozpoczęcie biegu ww. terminu nie miała natomiast wpływu okoliczność późniejszego osobistego odebrania decyzji w siedzibie organu pierwszej instancji. Zaistnienie okoliczności prawnej w postaci skutku doręczenia stronie decyzji po jej bezskutecznym złożeniu w placówce operatora pocztowego wynika z samej ustawy i nie pozostawione zostało uznaniu organów administracji. W konsekwencji WSA w Rzeszowie stwierdził, że skoro skutek doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta nastąpił 29 marca 2023 r., to czternastodniowy termin przewidziany na wniesienie odwołania upłynął 12 kwietnia 2023 r. Tym samym obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 134 k.p.a., było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie, na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") i rozpoznanie skargi objętej zaskarżonym wyrokiem oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze (a w szczególności zarzutów, w ramach których skarżąca kwestionowała prawidłowość i skuteczność doręczenia zastępczego przesyłki obejmującej decyzję Prezydenta z 1 marca 2023 r. w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w skardze, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 17 sierpnia 2023 r., mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane: a) z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 i art. 9, a także art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że: - decyzja Prezydenta z 1 marca 2023 r. została skierowana przesyłką poleconą na adres skarżącej, ale w wyznaczonym terminie nie została przez nią odebrana, - próbę doręczenia ww. przesyłki podjęto w dniu 15 marca 2023 r. i w tym samym dniu awizowano do odbioru w urzędzie pocztowym, - ww. przesyłkę powtórnie awizowano w dniu 23 marca 2023 r., - zawiadomienia o przesyłce były terminowo doręczane do skrzynki oddawczej adresata, - doręczenie ww. przesyłki nastąpiło w trybie art. 44 § 4 k.p.a., - termin do odebrania przesyłki z urzędu pocztowego upłynął dla skarżącej w dniu 29 marca 2023 r. jako w dniu tzw. fikcyjnego doręczenia, - czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 kwietnia 2023 r. - odwołanie skarżącej jako nadane w placówce operatora wyznaczonego w dniu 17 kwietnia 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w k.p.a., w sytuacji, gdy doręczenie zastępcze w trybie art. 44 § 4 k.p.a. nie powinno zostać uznane za prawidłowe i skuteczne, a przez to termin do wniesienia odwołania dla skarżącej otworzył się dopiero w dniu 4 kwietnia 2023 r., a przez to odwołanie nadane w dniu 17 kwietnia 2023 r. powinno zostać uznane za wniesione w terminie, b) z naruszeniem art. 44 § 4 oraz art. 134 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta z 1 marca 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu doręczenia przewidzianego w art. 44 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosło o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter proceduralny i reguluje wymogi dotyczące uzasadnienia. Zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. W ocenie NSA żaden z tych przypadków nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem skutecznie podważać prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). To bowiem, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że istota sporu sprowadza się do tego, czy WSA w Rzeszowie trafnie zaakceptował stanowisko Wojewody Podkarpackiego jakoby decyzja organu pierwszej instancji z 1 marca 2023 r. mogła zostać uznana za doręczoną skarżącej w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 29 marca 2023 r., czego konsekwencją było stwierdzenie, że odwołanie wniesione przez skarżącą 17 kwietnia 2023 r. było spóźnione. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że 14-dniowy termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął biegu 29 marca 2023 r., lecz 4 kwietnia 2023 r., kiedy jej pełnomocnik odebrał ww. decyzję w siedzibie organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę tak zarysowaną istotę sporu konieczne jest wskazanie, że zgodnie z zasadą określoną w art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie (§ 1), zaś w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.), choć mogą być one doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (pkt 1); pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Jak wynika z treści przytoczonego przepisu zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego wymaga kumulatywnego spełnienia czterech przesłanek. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 k.p.a. Drugą jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Podkreślić należy, że skuteczność tego sposobu doręczania pism, zgodnie z art. 44 k.p.a. uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Innymi słowy zastosowanie domniemania, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w razie stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, iż operator pocztowy dochował warunków wskazanych w art. 44 § 1 - 3 k.p.a. W tej sytuacji brak na przesyłce zwróconej do organu informacji, w jakich dniach przesyłka ta była awizowana – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie konsekwentnie kwestionowała dokonanie doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a., a przez to poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru był dowodem niezbędnym do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. Prawidłowo wypełniony druk, potwierdza bowiem skuteczność takiego doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I FSK 1101/18). Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest tego druku. Wynika z nich (zob. pismo Wojewody do skarżącej kasacyjnie z 6 czerwca 2023 r.), że prawdopodobnie został on wydany pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie w dniu 4 kwietnia 2023 r. – w siedzibie organu pierwszej instancji, wraz kopertą zawierającą decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 1 marca 2023 r. W tej sytuacji – ustalając datę doręczenia ww. decyzji skarżącej i stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania – Wojewoda oparł się wyłącznie na piśmie Poczty Polskiej z 20 lipca 2023 r. Pismo to stanowiło odpowiedź na wątpliwości Wojewody odnośnie zachowania wymogów doręczenia zastępczego ww. decyzji, a wynika z niego, iż próbę doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z 1 marca 2023 r. podjęto 15 marca 2023 r. i w tym samym dniu awizowano do odbioru z powodu nieobecności adresata. W dniu 23 marca 2023 r. przesyłkę awizowano powtórnie i ostatecznie 30 marca 2023 r, zwrócono do nadawcy jako niepodjętą w terminie. W piśmie Poczty wskazano również, że "w sprawie potwierdzono, że zawiadomienia są terminowo doręczane do skrzynki oddawczej adresata". Zdaniem NSA stwierdzenie przez Wojewodę oraz przez WSA w Rzeszowie, że awizowanie przesyłki z decyzją organu pierwszej instancji miało miejsce w konkretnych dniach – gdy w aktach sprawy nie ma śladu, że podjęto w tym zakresie właściwe czynności – jest niewystarczające do przyjęcia, że awizowanie przesyłki spełniało wymogi określone w art. 44 k.p.a. Taki wniosek jest tym bardziej uzasadniony jeśli weźmie się pod uwagę treść pisma Wojewody do Poczty Polskiej z 4 lipca 2023 r. W piśmie tym Wojewoda przyznaje wszak wprost, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z 1 marca 2023 r. brak jest informacji, w jakich dniach przesyłka była awizowana. W tej sytuacji proste oświadczenie operatora pocztowego jakoby w określonych dniach doszło do awizowania przesyłki nie stworzyło domniemania zachowania procedury doręczenia zastępczego. Takie oświadczenie operatora pocztowego nie zastępuje bowiem dowodu z koperty ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (co do którego przyjmuje się, że nosi cechy dokumentu urzędowego por. postanowienie NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. II OZ 510/22). Mocy dowodowej nawet porównywalnej z dokumentem urzędowym nie ma również znajdujący się w aktach sprawy wydruk z portalu internetowego operatora pocztowego (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. II SA/Kr 682/17, postanowienie NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. I GZ 196/17). Dodatkowo należy zaznaczyć, że na portalu internetowym operatora pocztowego, gdzie możliwe jest śledzenie przesyłek, znajduje się adnotacja, że wyświetlane informacje mają jedynie charakter poglądowy, co także podważa pełną wiarygodność informacji tam wskazanych. Podsumowując zaznaczyć należy, że WSA w Rzeszowie zasadnie podkreślił, iż przepisom kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja kolejnych doręczeń decyzji administracyjnej tym samym podmiotom. Sąd pierwszej instancji błędnie jednak uznał, że "pierwsze" doręczenie decyzji z 1 marca 2023 r. w tzw. trybie zastępczym było skuteczne w konsekwencji czego błędnie też orzekł, że postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania odpowiadało prawu. Wszakże podkreślenia wymaga to, że warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się bowiem dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Jak wskazano powyżej w rozpoznawanej sprawie należało dojść do przekonania, że prawidłowość doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji w trybie zastępczym budziła uzasadnione wątpliwości. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien przyjąć, że do doręczenia tej decyzji doszło z chwilą jej wydania pełnomocnikowi strony w dniu 4 kwietnia 2023 r. w siedzibie organu pierwszej instancji. To zaś oznaczało, że termin na wniesienie odwołania został zachowany. W związku z powyższym zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego sprawy, a także art. 44 § 4 i art. 134 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 1 marca 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości. Równocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił również zaskarżone postanowienie Wojewody Podkarpackiego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 200 p.p.s.a.