II OSK 2125/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1612/21 w sprawie ze skargi D.M. na uchwałę Rady Gminy Leżajsk z dnia 29 lipca 2021 r. nr 65/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza parafialnego w Starym Mieście, Etap I 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Leżajsk z dnia 29 lipca 2021 r. nr 65/21; 2. zasądza od Gminy Leżajsk na rzecz D.M. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1612/21, oddalił skargę D.M. na uchwałę nr 65/2021 Rady Gminy Leżajsk z dnia 29 lipca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza parafialnego w Starym Mieście, Etap I. Kwestionując wskazany plan miejscowy w całości, skarżąca jako właścicielka działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w wyznaczonym wokół planowanego cmentarza obszarze sanitarnym, sformułowała zarzuty naruszenia: - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315), zwanego dalej rozporządzeniem poprzez naruszenie zasady, zgodnie z którą odległość cmentarza od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; - § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady, że teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możliwości na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz naruszenia zasady, że na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom; - § 6 rozporządzenia poprzez naruszanie zasady, że miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w kierunku cmentarza; - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia uwag do projektu planu; - art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu wraz z zawierającą błędy oraz wewnętrznie sprzeczną prognozą oddziaływania na środowisko; - art. 14 ust. 2 i innych u.p.z.p. poprzez ujęcie w uchwale zapisów dotyczących obszarów położonych poza granicami obszaru objętego projektem planu, w tym w szczególności w zakresie ograniczeń dla obszarów położonych w odległości od 50 m do 150 m od granic planowanego cmentarza. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Leżajsk wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że lokalizacja cmentarza jest zgodna z przepisami rozporządzenia wskazanymi w skardze. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że dopełniono wszelkich wymogów formalnych związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, plan nie narusza zasad stanowienia planów miejscowych, w tym władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji za bezpodstawny uznał zarzut nieprawidłowego przyjęcia, że teren objęty opracowaniem nie znajduje się w obszarze zagrożonym powodzią Q1% wskazując, że organ opiniujący - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie na podstawie opublikowanego w dniu 22 października 2020 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Ministra Klimatu i Środowiska, Raportu zagrożenia i ryzyka powodziowego, stwierdził, że teren przeznaczony pod cmentarz nie jest objęty obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd Wojewódzki nie zgodził się również ze skarżącą, że uchwała narusza § 3-6 rozporządzenia. W tym zakresie wyjaśnił, że w prognozie oddziaływania na środowisko ustalono, że budynki mieszkalne podłączone są do sieci wodociągowej i położone są poza obszarem objętym planem w odległości około 70 m i 80 m w kierunku północno-wschodnim od granicy projektowanego cmentarza i około 100 m i 120 m w kierunku południowo-wschodnim. Z opracowania ekofizjograficznego wynika, że w odległości 150 m od projektowanego cmentarza nie ma zabudowań korzystających z indywidualnych źródeł zaopatrzenia w wodę. Z kolei z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że najbliższe studnie znajdują się w odległości 204 m, 221 m, 240 m, 250 m i 253 m od terenu wyznaczonego pod lokalizację cmentarza oznaczonego na rysunku ZC1. Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że podstawą ustaleń, także zwartych w prognozie, było opracowanie ekofizjograficzne, w którym to wyraźnie wskazano, że nachylenie poziomu wód następuje w kierunku północno-zachodnim, co potwierdza dołączona mapa z naniesionym kierunkiem spływu wód, z której wynika, że nachylenie następuje w kierunku terenów otwartych, a więc zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia poprzez zaplanowanie usytuowania cmentarza w miejscu, w którym najczęściej spotykane wiatry wieją od cmentarza w kierunku zabudowań Sąd Wojewódzki wskazał, że przywołany przepis nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w miarę możliwości". Spełnienie wszystkich pozostałych wymagań potwierdzone przez specjalistyczne organy pozwala, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjąć realizację cmentarza w zaprojektowanym miejscu. Za nieuzasadniony Sąd Wojewódzki uznał również zarzut dotyczący niewłaściwego trybu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu. Wskazano, że uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta, co wynika z załącznika nr 2 do uchwały. Uwagi każdego podmiotu zostały opisane, zamieszczono informację o ich nieuwzględnieniu, a następnie podano uzasadnienie dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taki syntetyczny opis uwag nie stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki przyjął także, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu zarzut pominięcia w planie całości dróg łączących teren cmentarza z drogą wojewódzką nr [...], ponieważ ustaleniami objęto drogi znajdujące się w obrębie terenu objętego planem. Sąd zwrócił przy tym uwagę na brak konsekwencji skarżącej, która w przypadku pasów sanitarnych zarzuca dokonanie ustaleń planu poza obszarem nim objętym, zaś w przypadku dróg wskazuje na konieczność objęcia nim także dróg znajdujących się poza terenem objętym planem. Sąd Wojewódzki stwierdził, że opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z prognozą oddziaływania na środowisko, programem ochrony środowiska, planem gospodarki odpadami, opracowaniem ekofizjograficznym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Leżajsk, z uwzględnieniem realizacji zadań rządowych i samorządowych, we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organami opiniującymi i przy zapewnieniu udziału społeczności lokalnej w jego uchwalaniu, daje gwarancję prawidłowości realizacji planistyki z wyważeniem, tak interesu publicznego, jak i interesu indywidualnych podmiotów. W skardze kasacyjnej D.M., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 14 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. poprzez ujęcie w uchwale przepisów dotyczących obszarów położonych poza granicami obszaru objętego projektem planu, a także nieobjęcie granicami obszaru planu miejscowego obszarów, w zakresie których istnieją obligatoryjne zakazy wynikające z § 3 ust. 1 rozporządzenia; - art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029), zwanej dalej u.o.o.ś. poprzez sporządzenie planu miejscowego wraz z zawierającą błędy oraz wewnętrznie sprzeczną prognozą oddziaływania na środowisko; - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia uwag do projektu planu; - § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady, zgodnie z którą odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; - § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady, że teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możliwości na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz naruszenia zasady, że na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom; - § 6 rozporządzenia poprzez naruszanie zasady, że miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w kierunku cmentarza. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Leżajsk wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane w niej jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są zasadne. Zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonego aktu objął, z inicjatywy skarżącej kasacyjnie, weryfikację legalności uchwały Nr 65/2021 Rady Gminy Leżajsk z dnia 29 lipca 2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza parafialnego w Starym Mieście, Etap I. Z dokumentacji planistycznej, w tym z opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 1 września 2021 r. (poz. 2979) uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że procedowano ją na podstawie uchwały Nr XLVII/289/2017 Rady Gminy Leżajsk z dnia 18 maja 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza w Starym Mieście, po ponownym przeprowadzeniu procedury w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Podkarpackiego nieważności uchwały nr 135/2019 Rady Gminy Leżajsk z dnia 30 grudnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza parafialnego w Starym Mieście, Etap I oraz zmianą zasięgu obszarów zagrożonych powodzią, wynikającą z aktualizacji map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego, opracowanych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Zaskarżony plan obejmuje wyznaczenie terenów pod realizację nowego cmentarza grzebalnego wraz z obiektami towarzyszącymi. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, że w planie wyznaczono strefę sanitarną od cmentarza w odległości 50 m, w obrębie której obowiązują zakazy: lokalizowania zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, lokalizowania studni dla celów konsumpcyjnych i gospodarczych; budynki korzystające z wody muszą być podłączone do sieci wodociągowej. Wskazano nadto, że ustaleniem informacyjnym planu jest strefa sanitarna od cmentarza w odległości 150 m. W strefie tej znajdują się m.in. budynki mieszkalne, które zaopatrzone są w sieć wodociągową. Analiza lokalizacji studni w sąsiedztwie obszaru objętego planem wykazała, że najbliższe studnie znajdują się w odległościach: 204 m, 221 m, 240 m, 250 m, 253 m od terenu wyznaczonego pod lokalizację cmentarza, oznaczonego na rysunku planu ZC1. Ponadto zarządca wodociągu (S. Sp. z o.o.) na terenie miejscowości S. potwierdził, że wszystkie budynki mieszkalne zlokalizowane w strefie 150 m od planowanego cmentarza są zaopatrzone w sieć wodociągową. Oprotestowując powyższy plan w całości skarżąca kasacyjnie, będąca właścicielką nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], sformułowała zarzuty koncentrujące się na niedopuszczalnym – jej zdaniem – pozostawieniu wskazanych działek poza granicami planu, pomimo tego że zlokalizowane są w pasie o szerokości od 50 m do 150 m od wyznaczonej w planie linii rozgraniczającej strefę oznaczoną symbolem ZC1 - teren cmentarza, czyli w obszarze, w którym istnieje prawny obowiązek wyznaczenia stref ochrony sanitarnej wynikający z przepisów ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1947), zwanej dalej u.c. i rozporządzenia wykonawczego do niej. W podstawach kasacyjnych skarżąca sformułowana zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzające do wykazania istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, a argumentację odzwierciedlającą istotę i wagę tych naruszeń zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z czego wywodzić należy jej dezaprobaty dla zaskarżonego wyroku Sądu a quo, który pomimo wskazanych naruszeń skargę oddalił. W tej sytuacji, brak powiązania wskazanych w podstawach kasacyjnych wadliwości materialnoprawnych z przepisami p.p.s.a. nie mógł być przeszkodą do rozpoznania skargi kasacyjnej, albowiem do obowiązku Sądu drugiej instancji należy uzupełnienie podstawy kasacyjnej o inne przepisy, które powinny były być powołane, gdy jest oczywiste, biorąc pod uwagę całość skargi kasacyjnej, że zarzut skargi kasacyjnej ich dotyczy. W rozpoznawanej sprawie chodzi o art. 147 § 1 p.p.s.a., który powinien był być powołany skoro skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę na akt prawa miejscowego i zmierza do wykazania, że skarga powinna była być uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego. Taka możliwość i powinność uzupełnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika z uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, a zwłaszcza z zawartych w nim wskazań co do sposobu oceny podstaw kasacyjnych, można przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), nie stoi na przeszkodzie, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia (tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1124/19). Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak spójnego wyznaczenia obowiązkowej strefy ochronnej cmentarza obejmującej teren w odległości od 50 m do 150 m od strefy cmentarza – ZC1 w części tekstowej i rysunkowej planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieobjęcia tą strefą nieruchomości skarżącej kasacyjnie i ograniczenia w ten sposób jej uprawnień właścicielskich bez możliwości skorzystania z przewidzianych w u.p.z.p. instrumentów rekompensujących spełniających standard konstytucyjnej ochrony własności. Przedmiotowy plan narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnił w sposób prawidłowy obowiązkowych ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem cmentarza, wynikających z przepisów u.c. oraz rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w ustaleniach planu miejscowego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. W przypadku cmentarzy ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w jego sąsiedztwie wynikają z przepisów u.c. oraz rozporządzenia. Z art. 3 i art. 5 ust. 1 u.c. wynika, że cmentarze, które zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, powinny być zlokalizowane na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Realizując upoważnienie zawarte w art. 5 ust. 3 u.c. w rozporządzeniu określono zasady kwalifikacji terenów jako odpowiednich pod cmentarze pod względem sanitarnym, co służyć ma zagwarantowaniu bezpieczeństwa higieniczno–sanitarnego terenów sąsiadujących z cmentarzami. Z § 1 rozporządzenia wynika ogólna zasada, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Powyższą zasadę konkretyzuje § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje ustalenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza i stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z powyższych przepisów wynika, że co do zasady wokół cmentarza powinna być wyznaczona strefa ochronna do 150 m w celu zapewnienia właściwych warunków bezpieczeństwa sanitarnego. W procedurze planistycznej obejmującej lokalizację nowego cmentarza możliwość skorzystania z przewidzianego w przepisach zbliżenia cmentarza do zabudowań mieszkalnych oraz innych obiektów wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia na odległość do 50 m, nie wyłącza obowiązku wyznaczenia strefy ochrony sanitarnej cmentarza w odległości od 50 m do 150 m, w której określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Lokalizacja cmentarza nie ogranicza się bowiem wyłącznie do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu. W kontrolowanym planie w części tekstowej w § 7 wokół terenu cmentarza oznaczonego na rysunku planu symbolem ZC1, wyznaczono odległości sanitarne, w obrębie których obowiązują następujące ograniczenia: 1) w odległości 50 m od cmentarza, oznaczonej na rysunku planu ZCs1 zakazano lokalizowania zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni dla celów konsumpcyjnych i gospodarczych, 2) w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza, oznaczonej na rysunku planu symbolem graficznym obowiązują następujące ograniczenia: a) zakazano lokalizowania studni dla celów konsumpcyjnych i gospodarczych, b) zakazano lokalizacji nowych budynków mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, zakaz ten nie ma zastosowania w przypadku gdy wszystkie budynki korzystające z wody będą podłączone do sieci wodociągowej. Z tego wynika, że w zaskarżonym planie odległość cmentarza od zabudowań zmniejszono do 50 m, albowiem ziściły się przesłanki w postaci potwierdzonego podłączenia wszystkich zabudowań w pasie odległości od 50 m do 150 m do istniejącej sieci wodociągowej. O ile materiał planistyczny nie przeczy dopuszczalności tego rodzaju rozwiązań i ich zgodności z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, o tyle nie usprawiedliwiało to nieuwzględnienia w granicach planu strefy ochrony sanitarnej w odległości od 50 m do 150 m od linii rozgraniczających strefę cmentarza – ZC1. Stwierdzenie bowiem, że w strefie od 50 m do 150 m znajdują się wyłącznie obiekty podłączone do sieci wodociągowej, a źródła ujęć wody dla celów spożywczych i gospodarczych znajdują się nawet poza tą strefą, nie dezaktualizowało potrzeby wyznaczenia takiej strefy jako terenu ochronny sanitarnej mającej istotne znaczenie nie tylko w stosunku do już istniejącej zabudowy, ale przede wszystkie względem przyszłych projektów inwestycyjnych, dla których przepisy planu miejscowego wyznaczają normatywne granice. Tymczasem o ile na rysunku planu granicami obszaru objętego opracowaniem (oznaczonego pogrubioną, przerywaną linią koloru czarnego) objęto strefę sanitarną do 50 m oznaczoną na rysunku planu symbolem ZCs1 i oznaczeniem graficznym w postaci pogrubionej, ciągłej linii koloru czarnego, o tyle strefa ochronna w odległości od 50 m do 150 m od strefy cmentarza ZC1 nie została włączona w granice obszaru objętego opracowaniem, czyli w granice zaskarżonego planu. Jej przebieg oznaczony na rysunku planu linią ciągłą koloru szarego pozostaje bez znaczenia normatywnego w sytuacji, gdy strefa ta zlokalizowana jest bezspornie poza granicami planu. W ten sposób doszło do niewłaściwego odzwierciedlenia na rysunku planu przepisu objętego normą § 7 pkt 2 części tekstowej planu dotyczącego ustaleń dla terenu wyznaczonego wokół cmentarza ZC1 w odległości od 50 m do 150 m, w którym przewidziano ściśle skonkretyzowane zakazy i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro integralną częścią uchwały o planie jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem to zarówno ustalenia rysunkowe, jak i ustalenia tekstowe planu dla danego terenu są nierozerwalnie ze sobą powiązane i powinny w całości zawierać się w granicach planu miejscowego. Ponadto, jak stanowi § 2 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), projektem planu miejscowego jest projekt tekstu i rysunku planu miejscowego, przez co rysunek powinien obowiązywać w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. W planowaniu przestrzennym w odniesieniu do planu miejscowego obowiązuje bezwzględna zasada spójności części tekstowej i rysunkowej planu. Jeśli w zaskarżonym planie część tekstowa w zakresie § 7 pkt 2 wyznaczającego wokół terenu cmentarza ZC1 "odległości sanitarne" od 50 m do 150 m, w których określono ograniczenia w lokalizowaniu studni, budynków mieszkalnych oraz innych zabudowań związanych z przetwórstwem i przechowywaniem żywności, nie ma odzwierciedlenia w części rysunkowej planu, to doszło do rozbieżności pomiędzy integralnymi częściami jednego aktu prawa miejscowego, którą należało ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości. W istocie bowiem takie uchybienie skutkuje brakiem skutecznego normatywnie wyznaczenia w planie strefy ochrony sanitarnej zlokalizowanej w odległości od 50 m do 150 m od terenu cmentarza ZC1. Bez wpływu na powyższą kwalifikację pozostawał fakt oznaczenia na rysunku planu "odległości sanitarnej" od 50 m do 150 m, którą zlokalizowano jednak poza granicami terenu objętego planem. Tego rodzaju odzwierciedlenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza nie ma mocy normatywnej jeśli nie pozostaje w granicach planu, a tym samym nie jest kompatybilne z przepisami części tekstowej. W takiej sytuacji przepis § 7 pkt 2 części tekstowej planu nie jest prawnie wiążący, gdyż plan nie odzwierciedla jego postanowień spójnie na rysunku planu stanowiącym integralną jego część. Z ujawnionej w dokumentacji planistycznej i w aktach sądowych argumentacji organu uchwałodawczego wynika, że przyjęte w powyższym zakresie rozwiązanie planistyczne było celowym zabiegiem legislacyjnym zmierzającym do ograniczenia obszaru opracowania, o czym świadczy nadanie przepisom § 7 pkt 2 planu charakteru "informacyjnego" oraz zawężenie granic projektu planu w stosunku do przyjętych w pierwotnej uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu z 18 maja 2017 r. poprzez pozostawienie poza jego granicami strefy izolacyjnej od 50 m do 150 m. Przypisanie § 7 pkt 2 planu wyłącznie charakteru informacyjnego, powtarzającego, przytaczającego treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie czyni zadość wymogom art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.c. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a ograniczenie granic obszaru objętego opracowaniem narusza wskazany w podstawach kasacyjnych art. 14 ust. 2 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zajęto stanowisko, że zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu (tak wyroki NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1444/18, LEX nr 2575098 i z 26 maja 2020 r., II OSK 2626/19, LEX nr 3040896). W niniejszej sprawie ograniczenie granic opracowania dokonane w toku procedury planistycznej miało realny wpływ na kształt planu, albowiem wykluczony z granic opracowania teren strefy sanitarnej od 50 m do 150 m od cmentarza stanowi element sine qua non rozwiązań planistycznych odnoszących się do przedsięwzięcia jakim jest cmentarz. Strefa ta winna być nierozerwalnym elementem tworzącym całość uregulowania planistycznego cmentarza, co wynika z przepisów rozporządzenia, w tym § 3. Potwierdza to również ex post nowelizacja przepisów u.p.z.p. wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), mocą której dodano art. 15 ust. 2b o następującej treści: "Plan miejscowy przewidujący lokalizację nowego lub rozszerzenie istniejącego cmentarza sporządza się co najmniej dla obszaru obejmującego strefę ochronną, związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sąsiedztwie cmentarza.". Stanowi on w istocie wyraz dążeń ustawodawcy do tego, aby granicami planu objąć cały obszar, na którym wystąpią zmiany i ograniczenia związane z lokalizacją cmentarza. Brak prawidłowego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy sanitarnej planowanego cmentarza w odległości od 50 m do 150 m prowadzi również do naruszenia przepisów art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. przez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza możliwości dochodzenia słusznych roszczeń, zagwarantowanych przepisami u.p.z.p., ustanowionych w celu należytej realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Za koniecznością wprowadzenia stref ochronnych przemawia bowiem wzgląd na potrzebę ochrony prawa własności. Przepisy u.p.z.p. przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Jednak możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) lub obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu, a zatem roszczenia powyższe mogą obejmować wyłącznie zmiany odnoszące się do terenów objętych granicami planu, a nie znajdujących się poza terenem opracowania. Zgodne z prawem przeznaczenie w planie miejscowym terenów pod cmentarz uzależnione jest zatem nie tylko od wyznaczenia miejsca grzebalnego z poszanowaniem wymogów określonych w § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia, ale również od wyznaczenia odpowiedniej szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów w sposób gwarantujący bezpieczeństwo sanitarne i rekompensatę wprowadzonych w związku z tym ograniczeń. Brak tak kompleksowo określonego w planie terenu cmentarza narusza w sposób istotny wskazane wyżej zasady planowania przestrzennego odnoszące się do tego rodzaju przedsięwzięć. W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych obejmujących naruszenie art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 rozporządzenia w zakresie, w jakim nieścisłości prognozy oddziaływania na środowisko nie pozwoliły na prawidłową weryfikację zagadnień nachylenia wód podziemnych i nawietrzania terenu przeznaczonego pod cmentarz wskazać należy, z opracowania ekofizjograficznego oraz opierającej się na tym dokumencie prognozy oddziaływania na środowisko niewątpliwie wynika, że tereny zabudowane, w tym działek skarżącej, usytuowane są w kierunku północno–wschodnim od granic projektowanego cmentarza. Dodatkowo, nie budzi zastrzeżeń ustalenie odnośnie ukształtowania terenu planowanego cmentarza, który usytuowany jest na trasie nadzalewowej rzeki San, na płaskim terenie nachylonym w kierunku południowym (do rowu melioracyjnego) oraz położenie wód gruntowych na wymaganej głębokości poniżej powierzchni terenu. O ile co do tych kwestii wskazane dokumenty są jednoznaczne, o tyle w odniesieniu do kierunku spływu wód podziemnych, który, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, nie może być nachylony ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, wystąpiły rozbieżności wymagające usunięcia. W tym zakresie bowiem w opracowaniu ekofizjograficznym w części tekstowej, ale również w legendzie mapy znajduje się zapis, że poziom wód podziemnych nachylony jest w kierunku północno-wschodnim w stronę terenów niezabudowanych (s. 10), co pozostaje w sprzeczności z treścią samej mapy, z której wynika, że nachylenie wód podziemnych jest w kierunku północno–zachodnim. Z prognozy oddziaływania na środowisko (s. 5 i 15) wynika, że nachylenie wód podziemnych jest w kierunku północnym i północno–zachodnim, a na s. 17, że w kierunku północno–wschodnim w stronę terenów niezabudowanych, gdy jednocześnie na tej samej stronie tereny te są określane jako tereny zabudowane, co potwierdzają mapy. Powyższe nieścisłości wymagały dokładnego wyjaśnienia, chociażby z tego powodu, że nachylenie poziomu wód gruntowych jest niezwykle istotne dla zachowania wymagań sanitarnych związanych z sąsiedztwem cmentarza i stanowi jedną z przesłanek determinujących jego sytuowanie. Skoro dwa kluczowe dla oceny wymagań § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia dokumenty zawierają sprzeczne w tym zakresie treści, to ich wyjaśnienie w procedurze planistycznej było warunkiem poprawności weryfikacji zgodności lokalizacji cmentarza z tym przepisem. Nieprawidłowości te można będzie usunąć ponawiając procedurę planistyczną w zakresie adekwatnym do popełnionych przy uchwalaniu zaskarżonego planu naruszeń polegających na wykluczeniu strefy sanitarnej położonej w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza ZC1 z granic terenu objętego opracowaniem planu. W powyższych dokumentach stanowiących punkt wyjścia do oceny warunków lokalizacji cmentarza nie dostrzeżono natomiast nieprawidłowości w zakresie wymogów § 6 rozporządzenia dotyczących nawietrzania. Z opracowania ekofizjograficznego, w tym z rysunków do niego dołączonych, oraz z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że objęty analizą teren cechuje się korzystnymi warunkami klimatycznymi, a w rejonie Starego Miasta przeważają wiatry wiejące z kierunku zachodniego i południowo–zachodniego, co zobrazowano na mapach załączonych do opracowania ekofizjograficznego. Skarżąca kasacyjnie nie przeciwstawiła opracowaniu ekofizjograficznemu ani prognozie oddziaływania na środowisko żadnego opracowania, które mogłoby skutecznie podważyć zawarte tam stwierdzenia odnośnie wiatrów wiejących z kierunku zachodniego i południowo-zachodniego, czyli od strony zabudowań a nie w kierunku przeciwnym. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosił się do niewłaściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Udokumentowane czynności planistyczne potwierdzają zgodność przeprowadzonej w tym zakresie procedury z wymogami art. 17 pkt 11, pkt 12 i pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Orzecznictwo sądowoadministracyjne akceptuje rozpatrzenie uwag w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, zwłaszcza jeśli w załączniku do uchwały przedstawione zostały w odniesieniu do każdej indywidulanej uwagi informacje i wyjaśnienia dotyczące jej rozpatrzenia, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dokumentacja planistyczna, w tym protokół z posiedzenia Rady, nie dostarcza argumentów, które podważyłyby prawidłowość przeprowadzonego głosowania uwag zgłoszonych do planu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie planu w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).