II OSK 2121/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 821/19 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Zarządu Powiatu we W. z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr ... w przedmiocie powołania komisji konkursowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 821/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Zarządu Powiatu we W. z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr ... w przedmiocie powołania komisji konkursowej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Zarząd Powiatu we W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust.1 pkt 6 , art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.) oraz art. 40 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) polegające na uznaniu, że podmiotem właściwym do powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest Rada Powiatu we W., a nie Zarząd Powiatu we W., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to : a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieoddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, w sytuacji gdy owa skarga - w ocenie skarżącego - formułowała bezzasadne zarzuty pozostające w obiektywnej sprzeczności z przepisami ustawy o działalności leczniczej w zakresie opisanym w pkt 1 powyżej; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy stanowiska skarżącego zawartego w korespondencji Starosty W. z Wojewodą Kujawsko-Pomorskim przed wpływem skargi do Sądu a to: w piśmie z dnia 4 czerwca 2019 r. w odpowiedzi z dnia 27 czerwca 2019 r. na zarzuty zawarte w zawiadomieniu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 czerwca 2019 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego, oraz w odpowiedzi na skargę z września 2019 r. a także brak obiektywnego odniesienia się do zasadniczej różnicy poglądów (zwłaszcza w judykaturze) w kwestii kompetencji poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawie postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydata na kierownika podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą, co obszernie dokumentował skarżący w aktach postępowania; c) art. 1 § 2 p.u.s.a. przez wadliwie wykonanie przez Sąd pierwszej instancji ustrojowego obowiązku kontroli m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i uznał, iż zasadna jest skarga oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania - aby łącznie z uchyleniem zaskarżonego wyroku, przystąpił do rozpoznania skargi w myśl art. 188 p.p.s.a. i orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Zarządu Powiatu we W. z dnia 12 kwietnia 2019 r. w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Przychodni Specjalistycznych we W.. Uwzględniając skargę Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że Zarząd Powiatu nie był uprawniony do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie do Rady Powiatu. Zaznaczyć należy na wstępie, że wyrażone przez Sąd Wojewódzki stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu wyroków wskazał na właściwość organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego do działania jako podmiot właściwy do powołania komisji konkursowej, stosownie do §3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2014 r. II OSK 56/14, 13 września 2016 r. II OSK 1673/16, 21 listopada 2017 r. II OSK 484/16, 28 listopada 2018 r. II OSK 2927/16, 29 września 2022 r. II OSK 3016/19). Uzupełniając wywód przedstawiony w uzasadnieniu wyroku należy zwrócić uwagę, że przepisy wymienionego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. (dalej: Rozporządzenie MZ), stanowiąc o podmiocie właściwym do powołania Komisji konkursowej, odsyłają (§2 pkt 2) do pojęcia "podmiotu tworzącego", o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, przy czym w myśl art. 2 pkt 6 tej ustawy, podmiot tworzący to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Chociaż możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została jednostce samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie podmiotem tworzącym był Powiat W.), to jednak utworzenie, jak i likwidacja podmiotu leczniczego dokonywana jest w drodze uchwały organu stanowiącego (Rady Powiatu – na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Już sama ta okoliczność przemawia za tym, że to organ stanowiący Powiatu jako podmiotu tworzącego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, powinien podjąć uchwałę o powołaniu komisji konkursowej. Pamiętać należy, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, zaś zarząd powiatu w myśl art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 1 tej ustawy jest organem wykonawczym powiatu, a więc wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Skoro żaden z przepisów ustawy o działalności leczniczej, bądź Rozporządzenia MZ nie przypisał organowi wykonawczemu kompetencji do powołania komisji konkursowej, to należało wywieść, że jest to sprawa zastrzeżona do wyłącznej właściwości rady powiatu, natomiast wszystkie dalsze czynności wykonawcze w toku postępowania konkursowego przeprowadzić powinien zarząd powiatu. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że w myśl §3 ust. 3 Rozporządzenia MZ powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe, a więc stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Jednocześnie wskazuje się, że ogłoszenie o konkursie na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA II OSK 56/14). Nawiązując do regulacji §3 i §4 Rozporządzenia MZ warto zaakcentować, że powołanie komisji konkursowej ma doniosłe znaczenie, gdyż inicjuje postępowanie konkursowe, zaś ogłoszenie o konkursie stanowi jedną z kolejnych czynności przewidzianych w toku tego postępowania, stąd uzasadnione jest rozdzielenie kompetencji pomiędzy organem uchwałodawczym oraz organem wykonawczym, w zależności od charakteru poszczególnych czynności postępowania konkursowego. Tymczasem w skardze kasacyjnej, nie dokonując takiego rozróżnienia, zaprezentowano argumentację dotyczącą ogłoszenia i prowadzenia konkursu, podczas gdy przedmiotem zaskarżonej uchwały było wyłącznie powołanie komisji konkursowej. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, a także art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym okazały się niezasadnie. Dla porządku wskazać należy, że powołany w zarzucie kasacyjnym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) nie miał w sprawie zastosowania, a podstawą rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego był przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki w sposób właściwy dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu, co w rezultacie nieskutecznym czyniło zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ponadto nietrafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu brak odniesienia się do wskazanej przez Zarząd Powiatu różnicy poglądów w zakresie omawianego zagadnienia, podczas gdy w judykaturze ukształtowany został jednolity pogląd co do różnych kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego w ramach postępowania konkursowego na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Tym samym chybiony okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4