II OSK 2119/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 509/21 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2021 r. znak DON.7101.269.2020.RKR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok , zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2020 r. Nr 901/20, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 1137 zł (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 509/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 4 stycznia 2021 r. znak DON.7101.269.2020.RKR. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr IIIOT/151/U/2008, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwany dalej: PINB) udzielił G. S. pozwolenia na użytkowanie piętra i poddasza budynku jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. D. P. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia wskazując, że sporny budynek został wybudowany w odległości poniżej 4 m od granicy z należącą do niej działką, lecz mimo tego nie została ona uznana za stronę postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r. Nr 901/20 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez D. P., ww. postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r., GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie WINB. GINB wyjaśnił, że w myśl art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji Krajowego Zasobu Nieruchomości - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. To ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. GINB wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja PINB z dnia 7 kwietnia 2008 r. nie została wydana po uprzednim postępowaniu legalizacyjnym, czy też naprawczym. Inwestor uzyskał zaś pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, stąd zastosowanie ma art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 13 grudnia 1994 r. nr 148/94. Następnie PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Z akt przedmiotowego postępowania wynika, że wnioskodawczyni nie była stroną zarówno postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, jak również pozwolenia na użytkowanie. Przedłożone przy piśmie z dnia 22 października 2020 r. kopie projektu wprawdzie znajdują się w aktach sprawy, jednakże brak dowodu (opisu, pieczątek, podpisów) potwierdzającego, że dotyczy on decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 1994 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P. zarzuciła postanowieniu GING naruszenie: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 140) poprzez bezpodstawne nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku, - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony, podczas gdy wnioskodawczyni posiada taki przymiot, - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie dokumentów przedstawionych przy piśmie z dnia 22 października 2020 r. i uznanie ich za niewiarygodne w sytuacji, gdy organy nie dysponują dokumentacją projektową w odpowiedniej wersji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 509/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na ww. postanowienie GINB. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Świadczy o tym wniosek skarżącej oraz fakt, że nie jest ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji PINB z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr IIIOT/151/U/2008 o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd stwierdził, że krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określa art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, iż stroną takiego postępowania jest jedynie inwestor. Skarżąca, nie była inwestorką przedmiotowej inwestycji, jest natomiast właścicielką nieruchomości przy ul. [...] X i Y w [...] (działka nr ew. [...]), a więc nieruchomości, której nie dotyczy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zarzuty dotyczące posadowienia budynku niezgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego, pozostają bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego postanowienia, wobec faktu, że skarżąca nie zainicjowała postępowania na podstawie art 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Tym samym przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego W skardze kasacyjnej D. P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo wady polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca nie będzie stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo wystąpienia istotnych wad postępowania, które miały wpływ na jego wynik, a polegały na bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego mimo wykonania inwestycji w sposób rażąco niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę i mimo posiadania przymiotu strony przez wnioskodawczynię; 3) art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ograniczenie kręgu stron postępowania do inwestora nie będzie mieć miejsca wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja zostanie zakończona w ramach postępowania naprawczego lub legalizacyjnego, podczas gdy stroną postępowania będzie również właściciel nieruchomości sąsiedniej, jeżeli w ramach realizacji inwestycji dojdzie do potwierdzonego dowodami niezgodnego z prawem zachowania się inwestora w postaci naruszenia minimalnych odległości usytuowania ściany budynku z otworami względem sąsiedniej działki budowlanej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, iż w sytuacji, gdy wnioskodawczyni przedstawia dowody na to, że w toku realizacji inwestycji doszło do istotnych odstępstw, które miały niebagatelny charakter, ponieważ spowodowały naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, postępowanie winno zostać wszczęte, a w jego toku winna być przeprowadzona weryfikacja dowodów. Ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Tak więc z kręgu postępowania o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zostały wyeliminowane inne podmioty - nawet te, które miały interes prawny w innych prowadzonych postępowaniach związanych z jego realizacją (np. o ustalenie warunków zabudowy, pozwolenie na budowę). Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie już sam fakt, że budynek został zlokalizowany ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z nieruchomośc sprawia, iż oczywista jest konieczność uznania jej za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. Nie jest możliwe, aby dokumentacja projektowa przewidywała usytuowanie budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu i instancji, iż organu nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego uznał, że legitymację do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przysługuje w niniejszej sprawie jedynie inwestorowi. Dlatego też w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2968/20, LEX nr 3195722 oraz z 26 stycznia 2023 r., II OSK 203/20, LEX nr 3567132). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. W realiach niniejszej sprawy GINB przyjął, że skoro skarżąca kasacyjnie nie byłą stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nie jest też właścicielem działki na której znajduje się obiekt objęty decyzją, to nie przysługuje je przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Sąd I instancji zaakceptował też stanowisko GINB, iż dokumenty przedłożone przez skarżącą kasacyjnie, z uwagi na brak dowodu potwierdzającego, że dotyczą one decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 1994 r., nie mogą świadczyć o realizacji inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona zarówno przez skarżącą kasacyjnie, jak i orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dowodzi w sposób jednoznaczny, że przesądzenie czy skarżącej kasacyjnie przysługuje uprawnienie do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego, bez formalnego wszczęcia postępowania, było niedopuszczalne. Kwestia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie jest oczywista i wymagała w niniejszej sprawie podjęcia czynności dowodowych zmierzających do jego ustalenia. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że legitymacja procesowa skarżącej kasacyjnie oceniana musi być w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który co do zasady do inwestora ogranicza krąg stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje się, że w konkretnym stanie faktycznym sprawy może okazać się, że osoba niebędąca stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, może mieć interes prawny w podważeniu tej decyzji. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenie na użytkowanie jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10; z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09; z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15; z dnia 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy inwestor istotnie odstąpił o warunków pozwolenia na budowę, to może naruszać interesy innych osób i wówczas krąg stron postępowania będzie szerszy – należy procesowo zagwarantować ochronę interesów tych stron. Tego typu okoliczności zostały wskazane przez skarżącą kasacyjnie i nie zostały w sposób prawidłowo zweryfikowane przez organy nadzoru budowlanego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. Odnosząc się do treści wniosku GINB nie mógł zasłaniać się brakiem dowodu potwierdzającego, że przedłożone dokumenty dotyczą decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 1994 r., lecz powinien podąć czynności mające na celu zweryfikowanie twierdzeń wnioskodawcy, w szczególności gdy strona wnosząca o wszczęcia postępowania przedkładająca kserokopię projektu i wykazuje na niezgodność zrealizowanych robót budowlanych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania i w toku tego postępowania podjęcie czynności wyjaśniających zmierzających do pozyskania materiału dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżącej. Podjęcie tych czynności pozwoliłoby organowi ocenić w sposób prawidłowy interes prawny wnioskodawcy. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, iż w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, w sytuacji gdy postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie WINB wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 i powinny zostać uchylone. Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekła na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.