II OSK 2118/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/21 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2021 r. znak DON.7101.270.2020.RKR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok , zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2020 r. Nr 902/20, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 1137 zł (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 4 stycznia 2021 r. znak DON.7101.270.2020.RKR. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 16 września 1997 r., nr 268/97, Burmistrz Gminy [...] udzielił G. S. i A. S. pozwolenia na użytkowanie piwnic i parteru budynku jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. D. P. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia wskazując, że sporny budynek został wybudowany w odległości poniżej 4 m od granicy z należącą do niej działką, lecz mimo tego nie została ona uznana za stronę postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r. Nr 902/20 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez D. P. GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy ww. postanowienie WINB. GINB uznał, że legitymację procesową w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. ustalać należy według art. 28 k.p.a. Punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z przyznanym im interesem prawnym przez przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Wnioskodawczyni nie była stroną zarówno postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, jak również pozwolenia na użytkowanie. Jest on właścicielem nieruchomości przy ul. [...] X i Y w [...] (działka nr ew. [...]), a więc nieruchomości, której nie dotyczy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Stąd też w ocenie organu II instancji nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P. zarzuciła postanowieniu GING naruszenie: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 140) poprzez bezpodstawne nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku, - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony, podczas gdy wnioskodawczyni posiada taki przymiot, - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie dokumentów przedstawionych przy piśmie z dnia 22 października 2020 r. i uznanie ich za niewiarygodne w sytuacji, gdy organy nie dysponują dokumentacją projektową w odpowiedniej wersji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na ww. postanowienie GINB. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Świadczy o tym wniosek skarżącej oraz fakt, że nie jest ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 16 września 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd stwierdził, że legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy z art. 28 k.p.a. Krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Dalej Sąd wskazał, że inwestorzy realizowali budowę na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 13 grudnia 1994 r. nr 148/94 o pozwoleniu na budowę. Brak oryginalnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja z dnia 13 grudnia 1994 r., uniemożliwia stwierdzenie, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od tego projektu, czy też zgodnie z jego warunkami. Brak planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 13 grudnia 1994 r. uniemożliwia weryfikację twierdzeń skarżącej. W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie organu, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a do wszczęcia postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych względów za prawidłową należy uznać ocenę organów o oczywistości braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z dnia 16 września 1997r., a w konsekwencji o braku jej legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze kasacyjnej D. P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo wady postępowania administracyjnego polegającej na bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego mimo wykonania inwestycji w sposób rażąco niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo wady postępowania administracyjnego polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że D. P. nie będzie legitymować się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 16 września 1997 r.; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo wystąpienia istotnych wad postępowania, które miały wpływ na jego wynik, a polegały na bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego mimo wykonania inwestycji w sposób rażąco niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę i mimo posiadania przymiotu strony przez wnioskodawczynię. 4) art. 59h Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie w postaci odniesienia się do upływu znacznego czasu od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo, że wszedł on w życie 19 września 2020 r. po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu, które sprowadza się do konstatacji, że skoro brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia 13 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę i brak jest możliwości sprawdzenia czy inwestycja została wykona zgodnie z projektem, to nie można uznać, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie już sam fakt, że budynek został zlokalizowany ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z należącą do niej nieruchomością sprawia, iż oczywista jest konieczność uznania jej za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji niezasadnie uzależnił możliwość przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu nieważnościowym od warunków usytuowania budynku wynikających z projektu budowlanego zaakceptowanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie kwestia ta może mieć wpływ na orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności, nie ma natomiast znaczenia w procesie ustalania statusu wnioskodawcy inicjującego postępowanie administracyjne. W porządkach prawnych obowiązujących na przestrzeni lat i odnoszących się do warunków techniczno - budowlanych nie było możliwości lokalizacji obiektu budowlanego ścianą zewnętrzną w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeśli ściana ta posiadała otwory okienne lub drzwiowe. Naruszenie tych odległości niezależnie od tego, czy dokonane za zgodą właściwego organu wyrażoną w decyzji o pozwoleniu na budowę (zatwierdzony projekt budowlany) czy bez tej zgody (niezgodnie z projektem budowlanym) powoduje sytuację, w której właściciel działki sąsiedniej nabywa legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca kasacyjnie swoje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie nadzoru oparła na naruszeniu minimalnych norm odległościowych wobec granicy z jej działką budowlaną Niezrozumiały jest argument Sądu, który powołuje się na pond 20-letni okres obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 59h Prawa budowlanego ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do okresu 5 lat wszedł w życie w dniu 19 września 2020 r. i nie może mieć zastosowania do wniosku, który został skierowany przed nowelizacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż organu nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego uznał, że inwestorzy realizowali budowę na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 13 grudnia 1994 r. nr 148/94 o pozwoleniu na budowę, a wobec braku oryginalnego projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją, niemożliwym jest stwierdzenie, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od tego projektu, czy też zgodnie z jego warunkami. Okoliczności te mają w ocenie Sądu I instancji uzasadniać wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Dlatego też w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2968/20, LEX nr 3195722 oraz z 26 stycznia 2023 r., II OSK 203/20, LEX nr 3567132). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. W realiach niniejszej sprawy GINB przyjął, że skoro skarżąca kasacyjnie nie byłą stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nie jest też właścicielem działki na której znajduje się obiekt objęty decyzją, to nie przysługuje je przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Sąd I instancji, odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż ma interes w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na zrealizowanie robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, wskazał że brak oryginalnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 13 grudnia 1994 r., uniemożliwia stwierdzenie czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z tym projektem czy nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona zarówno przez skarżącą kasacyjnie, jak i orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dowodzi w sposób jednoznaczny, że przesądzenie czy skarżącej kasacyjnie przysługuje uprawnienie do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego, bez formalnego wszczęcia postępowania, było niedopuszczalne. Kwestia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie jest oczywista i wymagała w niniejszej sprawie podjęcia czynności dowodowych zmierzających do jego ustalenia. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie aktualnie regulującego krąg stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie art. 59 ust. 7 p.b., wskazuje się że w konkretnym stanie faktycznym sprawy może okazać się, że osoba niebędąca stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, może mieć interes prawny w podważeniu tej decyzji. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenie na użytkowanie jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10; z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09; z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15; z dnia 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy inwestor istotnie odstąpił o warunków pozwolenia na budowę, to może naruszać interesy innych osób i wówczas krąg stron postępowania będzie szerszy – należy procesowo zagwarantować ochronę interesów tych stron. Tego typu okoliczności zostały wskazane przez skarżącą kasacyjnie i nie zostały w sposób prawidłowo zweryfikowane przez organy nadzoru budowlanego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. Odnosząc się do treści wniosku organy nie mogły zasłaniać się brakiem oryginalnego projektu budowlanego, w szczególności gdy strona wnosząca o wszczęcia postępowania przedkłada kserokopię tego projektu i wykazuje na niezgodność zrealizowanych robót budowlanych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania i w toku tego postępowania podjęcie czynności wyjaśniających zmierzających do pozyskania materiału dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżącej. Podjęcie tych czynności pozwoliłoby organowi ocenić w sposób prawidłowy interes prawny wnioskodawcy. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, iż w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, w sytuacji gdy postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie WINB wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i powinny zostać uchylone. Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekła na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.