II OSK 2117/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak, sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 772/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 lutego 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.799.2021.UB w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 772/22 oddalił skargę A.S. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 25 lutego 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.799.2021.UB utrzymującą w mocy własną decyzję z 22 kwietnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1020.2020.AJ o odmowie skreślenia z rejestru zabytków pałacu w Ł., gm. W., wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 21 lipca 1983 r. znak WKZ- 5340/Dec-13/83 pod numerem [...]. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra, że nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: uozoz) i skreślenia pałacu z rejestru zabytków. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Minister w uzasadnieniu swej decyzji wyczerpująco ustalił i opisał walory historyczne przedmiotowego budynku – zarówno te, które były przyczyną decyzji WKZ o wpisie do rejestru zabytków, jak i te, które świadczą o obecnie nadal zachowanych wartościach. Nie ulega wątpliwości Sądu, że powyższe ustalenia przesądzają o wartościach historycznych, ujętych w dyspozycji art. 3 pkt 1 uozoz i stanowią negatywną przesłankę skreślenia obiektu z rejestru zabytków. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: Ppsa) w zw. z art. 13 ust. 1 uozoz polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, co stanowiło konsekwencję błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 uozoz poprzez: - stwierdzenie, że zniszczenie zabytku ma miejsce jedynie w sytuacji unicestwienia rzeczy lub wartości, podczas gdy przez zniszczenie zabytku rozumieć należy również pogorszenie jego stanu skutkujące utratą wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, - zaniechanie wykładni pojęć wartości historycznej, artystycznej i naukowej zabytku, co prowadziło do uznania, że pałac w Ł. nie został zniszczony i nadal posiada wartość historyczną artystyczną i naukową w związku z czym nie powinien być skreślony z rejestru zabytków; 2) art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy i prawidłowo go rozpatrzył, co prowadziło do stwierdzenia, że organ poprawnie ustalił stan faktyczny w sprawie i dostatecznie przeanalizował stan techniczny pałacu w Ł. oraz posiadane przez niego nadal walory historyczne, artystyczne i historyczne. Sąd nie dostrzegł, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest nieaktualny i zawiera ocenę stanu pałacu i jego walorów sprzed kilku lat, a nie z momentu wydawania decyzji. Z tego względu Sąd naruszył przepisy postępowania poprzez niekompletne rozpatrzenie sprawy mające istotny wpływ na jej wynik i w konsekwencji nie uwzględnił skargi. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł zaś o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w świetle art. 13 ust. 1 uozoz zabytek zostaje skreślony z rejestru, jeżeli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (pierwsza przesłanka) albo zabytek, którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (druga przesłanka). Zatem podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również jego wartość została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Z analizy materiału dowodowego wynika natomiast, na co słusznie wskazuje Sąd I instancji, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, ponieważ obiekt zachował wartości historyczne i naukowe, pomimo złego stanu. Budynek zachował bowiem czytelną bryłę (jako obiekt jednokondygnacyjny w części środkowej i dwukondygnacyjny w części ryzalitów bocznych) i formę (z pozostałościami dekoracji architektonicznej), a także kontekst przestrzenny istniejące w momencie wpisu, które wprost definiują ww. obiekt jako materialnego świadka historii miejscowości. Najcenniejszą wartością przedmiotowego obiektu jest fakt, że stanowi on przykład zabudowy rezydencjonalnej Wielkopolski pochodzący z 4 ćwierci XIX w. Wartość ta została zachowana do chwili obecnej. Pomimo znacznego zniszczenia, obiekt wciąż posiada walory architektoniczne. W dalszym ciągu czytelna jest jego bryła, konstrukcja, rozplanowanie oraz kontekst przestrzenny. Podkreślić należy, że zły stan techniczny obiektu nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 13 ust. 1 i ust. 2 uozoz (wyroki NSA z: 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 896/16, 30 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1640/19). Z tych względów zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 13 ust. 1 uozoz jest nieusprawiedliwiony 3.4. Po drugie, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1723/21, który prawomocnie potwierdził legalność decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 stycznia 2020 r. nr 2/2020 nakazującej skarżącej przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie wykonania określonych prac zabezpieczających i prac remontowo-konserwatorskich. Wyrok ten potwierdził wypełnienie podstaw do wydania nakazu konserwatorskiego w celu ochrony zabytku przed zniszczeniem, zaś zakres robót objętych nakazem wynikał ze sporządzonej w niniejszej sprawie opinii specjalistycznej i stanowi niezbędne minimum dla zahamowania procesu niszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku, a wykonanie nakazu jest konieczne. Tym samym nie może w ogóle być mowy o całkowitej utracie wartości zabytkowych pałacu. Zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. 3.5. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Ww. nakaz konserwatorski w sposób jednoznaczny wskazuje, że przedmiot postępowania nie utracił wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Dopóki zaś stopień zniszczenia nie jest taki, że żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych nie da się zachować, dopóty zabytek nie może być skreślony z rejestru zabytków (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1130/19 2 lutego 2020 r. II OSK 712/18; 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2514/11). Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że pałac w Ł. znajduje się wprawdzie w bardzo złym stanie zachowania substancji budowlanej, nie uległ on jednak zniszczeniu w wyżej opisanym znaczeniu tego terminu, powodującym utratę jego wartości, dla których został wpisany do tego rejestru. Opinia o stanie technicznym wraz ze wskazaniem koniecznych do wykonania prac zabezpieczających i prac remontowych pałacu w Ł.", aut. inż. bud. S. Z. z lipca 2019 r. wykazała, że remont budynku i przywrócenie mu częściowo zatartych walorów zabytkowych jest w dalszym ciągu możliwe. Same gołosłowne twierdzenia skarżącej, że brak jest aktualnych opracowań wskazujących na stan budynku, jak również brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających tezę strony o całkowitym zniszczeniu zabytku, nie mogą podważyć stanowiska organu posiadającego specjalistyczną wiedzę w omawianym zakresie. Nie można także nie zauważyć, że obecny stan zachowania pałacu jest wynikiem braku bieżących prac remontowo-konserwatorskich i wieloletnich zaniedbań ze strony jego kolejnych właścicieli, którzy nie respektują obowiązków nałożonych na nich przepisami prawa. 3.6. Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.7. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.