II OSK 2115/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 567/23 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2023 r. znak DOA.7111.6.2021.AFI w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2023 r., VII SA/Wa 567/23 oddalił skargę W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 8 lutego 2023 r., znak DOA.7111.6.2021.AFI, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., wobec nieuwzględnienia zażalenia skarżącego, utrzymane zostało w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 k.p.a. postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 27 grudnia 2022 r., znak: IR-IV.7840.61.2022.6 o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 30 sierpnia 2021 r., znak: RPA.6740.1.78.2020, odmawiającej uchylenia w ramach wznowionego postępowania własnej decyzji z 15 maja 2020 r., znak RPA.6740.1.78.2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę obejmującą budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 2) art. 61a § 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu, Wojewoda Wielkopolski w sposób nieuprawniony odmówił bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego, a GINB i Sąd I instancji błędnie ocenili, że organ - Wojewoda Wielkopolski postąpił prawidłowo; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. polegające na popełnieniu błędu subsumpcji, tzn. niewłaściwym uznaniu, że skarżący nie jest oczywiście stroną; Sąd I instancji naruszył prawo, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu II instancji z 8 lutego 2023 r. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z 27 grudnia 2022 r.; 4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., poprzez: (i) błędne przyjęcie, że stanowiąca własność skarżącego kasacyjnie działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji w sytuacji, gdy nieruchomość ta znajduje się w tym obszarze, czego skutkiem powinno być przyznanie skarżącemu kasacyjnie statusu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym w tym przedmiocie; (ii) nieuprawnione przyjęcie (sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem), że stroną postępowania może być tylko osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego, podczas gdy przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (jak również w postępowaniu dot. wznowienia postępowania w tym przedmiocie) mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem; zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonali błędnej wykładni pojęcia obszaru oddziaływania obiektu; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia GINB i Wojewody Wielkopolskiego. tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 16 czerwca 2023 r., oddalającego wniesioną przez skarżącego skargę na postanowienie GINB, pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wprost wynika z niego, dlaczego Sąd I instancji uznał tenże akt za odpowiadający prawu. Ocena prawna, która stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., pozwala prześledzić tok rozumowania, który doprowadził Sąd do wniosku o dopuszczalności rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 30 sierpnia 2021 r. przez organ nadzoru postanowieniem, o którym mowa w art. 61a § 1 w zw. z art. 157 k.p.a. Skarżący nie ma racji, wskazując na nieprzedstawienie przez Sąd I instancji w sposób prawidłowy stanu sprawy, a także niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, które w niej wystąpiły. Mając na uwadze szczegółowe kwestie zaznaczone w skardze kasacyjnej, które mają uwidaczniać w tym zakresie wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wypada przypomnieć, że funkcja uzasadnienia orzeczenia nie przejawia się w nałożeniu na sąd administracyjny obowiązku drobiazgowego przedstawienia przebiegu postępowania wraz z omówieniem treści wszystkich podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć procesowych. Tym bardziej ocenę tę powinno się sformułować w przypadkach takich jak rozpatrywany, gdy zaskarżony do sądu akt został wydany w ramach wielopiętrowego układu powiązanych ze sobą postępowań administracyjnych. Kontrolowanym przez Sąd I instancji aktem organ odmownie rozpatrzył żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), którego wola zainicjowania wynikała z przekonania skarżącego, że wydana we wznowionym postępowaniu decyzja pozostaje wadliwa w stopniu kwalifikowanym, co jest następstwem zdarzeń, które jakkolwiek wystąpiły w sprawie administracyjnej materialnie odrębnej od sprawy głównej (sprawa ustalenia warunków zabudowy), niemniej jednak oddziaływały na wynik postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Dodatkowo w sprawie objętej wniesioną przez skarżącego skargą weryfikacja decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę pod kątem obarczających ją wad procesowych uzasadniających wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 15 maja 2020 r. nastąpiła w ramach dwóch odrębnie prowadzonych postępowań, które zostały zakończone, jak wynika z akt administracyjnych, odpowiednio decyzjami z 30 sierpnia 2021 r., znak: RPA.6740.1.78.2020 i 6 lipca 2022 r., znak IR-IV.7721.360.2020.6. Postępowania te różnicował tryb ich wszczęcia (z urzędu/na wniosek) i badana podstawa wznowienia (art. 148 § 1 pkt 8 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wydanie tej ostatniej decyzji w toku instancji, jak wynika z akt administracyjnych, poprzedzało podjęcie przez Wojewodę Wielkopolskiego trzech rozstrzygnięć – dwóch o charakterze kasacyjnym (decyzje z 6 października 2020 r. i 1 czerwca 2021 r.), z których ta ostatnia została uchylona wskutek uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wniesionego przez skarżącego sprzeciwu (prawomocny wyrok z 18 lutego 2022 r., II SA/Po 477/21) i decyzji merytorycznej (decyzja z 21 listopada 2021 r.) uchylonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Po 1001/21. Konieczność oceny legalności postanowienia GINB z 8 lutego 2023 r., odmawiającego wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 30 sierpnia 2021 r., uzasadniała odwołanie się przez Sąd I instancji przy wyjaśnieniu stanu sprawy wyłącznie do tych rozstrzygnięć, których wydanie miało znaczenie prawne dla wyniku postępowania. Z tego względu zastrzeżenia skarżącego dotyczące nieodniesienia się przez Sąd do kwestii niezrealizowania przez Starostę [...] wytycznych organu odwoławczego sformułowanych w decyzji z 6 października 2020 r., czy też nieustosunkowania się do zagadnień prawnych mających przedmiotowo związek z oceną prawidłowości decyzji z 6 lipca 2022 r., podlegającej – na co trzeba zwrócić uwagę - odrębnej kontroli sądowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2022 r., II SA/Po 573/22), odnoszą się do materii pozbawionej procesowej doniosłości w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Załatwienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 sierpnia 2021 r. w sposób formalny, inaczej niż uznaje wnoszący skargę kasacyjną, uniemożliwiało Sądowi I instancji obejmowanie swoją analizą problemu łączącego się ze sposobem, w jaki powinno zostać merytorycznie zakończone wymienione postępowanie nadzwyczajne, a tym bardziej dokonywanie ustaleń sięgających jeszcze dalej, co ma związek z przyjmowaniem przez skarżącego, że błąd Sądu tkwi w niewyjaśnieniu w toku kontroli zaskarżonego postanowienia GINB, jakie konsekwencje dla możliwości dysponowania przez inwestora uprawnieniem wynikającym z wydanego pozwolenia na budowę pociąga za sobą wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnego wyroku z 23 lipca 2020 r., II SA/Po 152/20. Zdaniem skarżącego, sprzeciwić się należy dopuszczalności uwzględnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej faktu wydania decyzji Prezydenta [...] z 19 lipca 2021 r., znak WAP.RAU.6730.1.135.2019 o warunkach zabudowy dla spornego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy akt ten może dotyczyć, co do zasady, jedynie inwestycji planowanej a nie już zrealizowanej. Jedynie na marginesie zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego względem prawidłowości ww. decyzji zwrócić trzeba uwagę na ich sprzeczność z oceną prawną zamieszczoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 747/21 oddalającym skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 20 sierpnia 2021 r., nr SKO-4213/226/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (skargę kasacyjną skarżącego od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 19 marca 2025 r., II OSK 1923/22). Prawidłowe rozważenie całości motywów zaskarżonego wyroku powinno skłaniać skarżącego do uznania, że - wbrew formułowanemu w skardze kasacyjnej twierdzeniu - Sąd I instancji nie pominął tego, iż decyzja z 6 lipca 2022 r. w dacie orzekania była decyzją nieprawomocną, skoro w dwóch miejscach uzasadnienia orzeczenia (s. 7 i 8) Sąd zwrócił uwagę na to, że wyrok z 10 października 2022 r. oddalający skargę skarżącego jest nieprawomocny, albowiem skarga kasacyjna strony w chwili orzekania nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest też tak, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego Starosta [...] nie przesłał skarżącemu postanowienia z 11 czerwca 2021 r. i decyzji z 30 sierpnia 2021 r. To działanie Starosty [...], co w sprawie bezsporne, było spowodowane wznowieniem z urzędu przez organ postępowania zakończonego decyzją ostateczną znak RPA.6740.1.78.2020 wraz z przyjęciem, że skarżącemu nie przysługuje w tejże sprawie status strony, co powodowało, że zasady doręczeń pism w tym postępowaniu były kształtowane przyjętym przez organ jego układem podmiotowym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wreszcie jednoznacznie określił ramy prawne, które decydowały o nieposiadaniu przez skarżącego legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego, przez co zacytowany w skardze kasacyjnej fragment stanowiska GINB - na płaszczyźnie oceny jego prawidłowości - nie mógł budzić wątpliwości skarżącego wynikających z niepoddania go przez Sąd bezpośredniej analizie. Ogólne motywy wyroku pozwalały bowiem stronie stwierdzić, że w sprawie wydania pozwolenia na budowę krąg jego stron jest określany odmiennie niż w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pomimo że na podstawie tej ostatniej decyzji jest wydawana decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wynik kontroli legalności zaskarżonego postanowienia GINB, wbrew postawionym zarzutom, nie uchybia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Ponieważ kwestii tej przepisy Rozdziału 13 działu II k.p.a. nie normują autonomicznie, jest ona kształtowana przepisami ogólnymi regulującymi zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego (Rozdział 1. Wszczęcie postępowania). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. w tym zakresie przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Na wystąpienie przyczyny podmiotowej wskazał w rozpatrywanej sprawie GINB i powyższą ocenę odwołującą się do braku legitymacji skarżącego przesądzającej o niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego Sąd I instancji trafnie uznał za zgodną z prawem, przez co GINB nie można zarzucić naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wynikającego z wadliwego skorzystania z kompetencji polegającej na załatwieniu przez organ zażaleniowy w toku instancji sprawy procesowej wyznaczonej rozstrzygnięciem zamieszczonym w postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego z 27 grudnia 2022 r. Zasadnicze znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, ma przesądzenie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 6 lipca 2022 r., że skarżącemu nie przysługuje status strony w sprawie dotyczącej udzielenia [...] sp. z o. o. jako inwestorowi pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia. Prawidłowość tego ustalenia, wobec zakwestionowania przez skarżącego stanowiska, na którym zadecydował się oprzeć Wojewoda Wielkopolski, podlegała badaniu w postępowaniu sądowym, które zakończyło się – jak to zostało już zauważone - oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi skarżącego wyrokiem z 10 października 2022 r., II SA/Po 573/22. Nie znajdując powodów do podważenia tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2025 r., II OSK 2758/22 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od niego przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawnione cechy projektowanej przez inwestora zabudowy, w tym jej funkcja, gabaryty oraz sposób usytuowania względem działki stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego, uzasadniają stwierdzenie, że realizacja projektowanych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie ograniczy skarżącego w prawie do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, której jest on współwłaścicielem. W tym zakresie brak jest podstaw, by za skarżącym twierdzić, że doszło do naruszenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie skarżącego statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wypowiadając się o legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 6 lipca 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skoro w sprawie oceniono, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, to oznacza, że nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania podniesionej przez skarżącego przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponieważ zaskarżone postanowienie GINB z 8 lutego 2023 r. swoim przedmiotem odnosi się do decyzji, w której organ w ramach wznowionego z urzędu postępowania poddał weryfikacji prawidłowość udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę z punktu widzenia zaistnienia przesłanki wznowienia opisanej w art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a., przywołana ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna determinować w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie ocenę dopuszczalności rozpatrzenia żądania skarżącego postanowieniem opartym o normę art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Zgodzić się w całości należy z Sądem I instancji, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 6 lipca 2022 r. stanowiło przeszkodę do przyznania skarżącemu legitymacji do żądania, by w trybie wznowienia postępowania zbadaniu podlegało udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę, co obejmuje również inicjowanie innych postępowań nadzwyczajnych w granicach materialnoprawnych tejże sprawy, jeżeli swój interes prawny skarżący wywodzi z oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość, której jest współwłaścicielem. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.