II OSK 2111/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1766/18 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.N. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1766/18 oddalił skargę J. N. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r. nr [...] zobowiązującą I. N. oraz J. N. do doprowadzenia zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" do jak najlepszego stanu poprzez rozebranie lukarny na północnej połaci dachu budynku przy ul. [...] w [...] i wykonanie w tym miejscu lukarny zgodnie z pozwoleniem Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] maja 2012 r., wyznaczając termin wykonania prac do 31 sierpnia 2018 r. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa procesowego mające decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 77 oraz art. 81a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) poprzez oparcie orzeczenia na dowodzie z rysunku projektowego stanowiącego odręczny szkic niewiadomego pochodzenia, wykonany przez nieustaloną osobę bez badania jego prawidłowości technicznej i źródła pochodzenia; - prawa materialnego tj. art. 45 ust.1 pkt 2 w zw. z art.3 pkt.12 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.; dalej uozoz), ponieważ na wadliwą ocenę materiału dowodowego miało także wpływ nieuwzględnienie charakteru i rodzaju zabytku będącego przedmiotem ochrony. Sporna przebudowa dachu nie została bowiem dokonana na indywidualnym budynku wpisanym do rejestru zabytków lecz na terenie "strefy ochrony konserwatorskiej - [...]", gdzie przedmiotem ochrony są walory przestrzeni zurbanizowanej a nie poszczególne obiekty. Uznanie, iż wpis do rejestru zabytków' obszaru urbanistycznego jest równoznaczne z indywidualnym wpisem do rejestru każdego obiektu znajdującego się na danym obszarze, narusza przepisy prawa materialnego ponieważ zabytkiem urbanistycznym są walory przestrzeni a nie jakiekolwiek cechy fizyczne poszczególnych obiektów znajdujących się na terenie objętym tego rodzaju wpisem. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w/w wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie albo skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tak Sąd I instancji jak i organy związane były wytycznymi wskazanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1102/15, w którym stwierdzono, iż organ zobowiązany będzie do wyjaśnienia czy doszło do wykonania robót, w taki sposób, który odpowiada projektowi zatwierdzonemu z punktu widzenia konserwatorskiego, czy też inwestycję zrealizowano wbrew temu projektowi. W szczególności Sąd Wojewódzki zobowiązał organ konserwatorski do ustalenia jakie konkretne rozwiązanie projektowe dotyczące lukarny zostały uzgodnione na podstawie ww. decyzji z 10 maja 2012 roku., a następnie jaki projekt w tym zakresie został zatwierdzony i stanowił integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. 4.4. W świetle powyższego, wbrew zarzutowi naruszenia art. 77 oraz art. 81a § 1 Kpa, należy w pełni zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, że istota sprawy została należycie wyjaśniona. Kluczowe znaczenie w tym kontekście miało uzupełnienie materiału dowodowego o część dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Warszaw z [...] czerwca 2012 r., na podstawie której inwestycja mogła być następnie realizowana. Włączenie w poczet materiału dowodowego "części" projektu budowlanego zatwierdzonego tym aktem, pozwoliło w efekcie na zweryfikowanie kształtu lukarny dopuszczonej do realizacji, nadto - na stwierdzenie, że poprawki dotyczące lukarny musiały być naniesione już przed wydaniem pozwolenia przez organ konserwatorski. Jak ponadto wynika z uwierzytelnionych kopii części projektu budowlanego, pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie tego samego projektu, który został zatwierdzony przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, tj. z naniesionymi poprawkami. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestor do zatwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany przedstawił projekt budowlany zawierający m.in. rysunek elewacji północnej budynku z naniesionymi poprawkami co do kształtu lukarny (zgodny z tym, zaakceptowanym przez organ konserwatorski). Pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie rysunku z naniesionymi poprawkami. Nie sposób więc kwestionować wartości dowodowej tego rysunku. 4.5. W sprawie zostało jednoznacznie wyjaśnione, że inwestor nie uzyskał zgody na realizację lukarny w konstrukcji metalowej z przeszkleniem wszystkich jej elementów, ale w kształcie zmienionym (poprzez naniesione poprawki) i zaaprobowanym przez organy administracji publicznej, o wyglądzie dostosowanym do pozostałych lukarn o historycznej formie. W przedmiotowej sprawie na etapie ponownego jej rozpatrywania przez organy brak było niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, zatem nie został naruszony art. 81a § 1 Kpa, a stan ten jest oczywisty - przeszkloną lukarnę na północnej połaci dachu przedmiotowego budynku wykonano niezgodnie z pozwoleniem organu ochrony zabytków, co stanowi samoistną przesłankę do wydania decyzji nakazującej, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 uozoz. 4.6. Podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej argumenty, że dokumentacja projektowa i efekt jej realizacji nie wzbudziły żadnych wątpliwości organów administracji budowlanej nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (wyroki NSA z 27 stycznia 2011 r., II OSK 31/10, z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2625/11). 4.7. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. 45 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 12 uozoz. Po pierwsze w tej sprawie WSA w Warszawie już w powołanym wyroku z 27 lutego 2019 r., przesądził że dla zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 uozoz nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Po drugie, zgodnie z art. 3 pkt 2 uozoz zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 uozoz, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, np. budynki (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1541/15). 4.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.9. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.