II OSK 2110/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Miron del NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1073/14 w sprawie ze skargi K.Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], a także decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K.Ch. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II OSK 2110/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie przeniesienia ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta K., na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), dalej ustawa, w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze.zm.), odmówił przeniesienia na K.Ch. ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na działce nr [...], obręb G., gmina R., przyznanego Z. Ch. decyzją Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Starosta K. stwierdził prowadzenie przez Z.Ch. uprawy leśnej o powierzchni [...] ha, założonej wiosną 2003 r. na gruntach rolnych usytuowanych na części działki nr [...] oraz określił, w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy, jego prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. przyznał Z. Ch. emeryturę. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Z.Ch. poinformował organ o sprzedaży uprawy leśnej K.Ch. (akt notarialny z dnia [...] lutego 2013 r.). Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. K.Ch. wystąpił o przyznanie mu, jako nabywcy działki nr [...], miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Organ I instancji stwierdził, że należało odmówić przyznania K. Ch. ekwiwalentu, ponieważ zbywca gruntu przed sprzedażą utracił prawo do ekwiwalentu z powodu nabycia prawa do renty lub emerytury. W odwołaniu od ww. decyzji K.Ch. zarzucił naruszenie art. 7 ust. 6a ustawy oraz przepisów Konstytucji RP w zakresie, w jakim decyzja powoduje wywłaszczenie strony i wniósł o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Z kolei art. 7 ust. 6a stanowi, że w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że z chwilą nabycia przez Z.Ch. prawa do emerytury ziściła się przesłanka (warunek rozwiązujący) określona w ww. przepisie. Wygasło zatem ex lege jego prawo do pobierania ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej. Z tej przyczyny brak było podstaw do późniejszego przeniesienia tego uprawnienia jak i związanych z nim obowiązków na nabywcę nieruchomości. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł K.Ch. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącego, że utrata prawa do miesięcznego ekwiwalentu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, przez właściciela gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, z powodu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie powoduje definitywnego wygaśnięcia prawa do miesięcznego ekwiwalentu, lecz prawo to zawiesza. Sąd Wojewódzki podkreślił, że prawo do miesięcznego ekwiwalentu nie ma charakteru nieograniczonego. Ustawodawca w art. 7 ust. 6 wyraźnie zawarł przesłanki powodujące wygaśnięcie tego prawa stanowiąc, że właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty nie dłuższy jednak niż przez okres 20 lat. Okoliczność, że ustawodawca przewidział możliwość przeniesienia własności uprawy leśnej w drodze sprzedaży lub spadkobrania nie oznacza, że przyznał nabywcy więcej praw, niż posiadał jego poprzednik prawny. W dacie zawarcia notarialnej umowy sprzedaży spornego gruntu Z. Ch. nie posiadał już uprawnienia do otrzymywania miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Z przepisów ustawy nie wynika, aby prawo do takiego ekwiwalentu obowiązywało każdorazowo w stosunku do nabywcy uprawy leśnej. Przeciwnie, w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę. W sytuacji jednak, gdy zbywca nie posiada prawa do ekwiwalentu, gdyż wygasło ono z jednego z powodów wymienionych w art. 7 ust. 6 in fine, prawo to nie może przejść na nabywcę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2015 r. skargę kasacyjną wniósł K.Ch. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 7 ust. 6a w związku z art. 1 ustawy, poprzez interpretację, że uzyskanie prawa do emerytury przez zbywcę nieruchomości niweczy możliwość uzyskania prawa do ekwiwalentu przez nabywcę tejże nieruchomości, na której prowadzona jest uprawa leśna, 2/ art. 64 Konstytucji RP, poprzez tolerowanie faktu istnienia prawa własności opartego tylko na obowiązkach właściciela nieruchomości bez aksjologicznie uzasadnionych przesłanek jej ograniczenia, a tym samym przerzucenie ciężaru opieki nad uprawą leśną i związanych z nią kosztów na właściciela, w sytuacji gdy beneficjentem istniejącego stanu rzeczy jest społeczeństwo reprezentowane przez samorząd Powiatu K. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uprawnienie do ekwiwalentu jest immanentnie związane z nieruchomością, a nie z jej właścicielem, którego korzystanie lub nie ze świadczeń z funduszy ubezpieczenia społecznego nie ma znaczenia. Świadczy o tym także brak w ustawie zapisów o wygaśnięciu ekwiwalentu w przypadku jak w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, zwaną dalej "decyzją", nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, zwanego dalej "ekwiwalentem". Właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat (ust. 6). Stosownie zaś do art. 7 ust. 6a w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do kwestii charakteru prawnego ekwiwalentu. W ocenie organów i akceptującego ich stanowisko Sądu I instancji ekwiwalent związany jest z właścicielem nieruchomości, na którym prowadzona jest uprawa leśna, co powoduje, że gdy traci on prawo do otrzymywania ekwiwalentu z uwagi na nabycie prawa do emerytury (stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy), to nie może przenieść tego prawa (jako już nieistniejącego) na nabywcę gruntu pod uprawę leśną. Z kolei skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że prawo do ekwiwalentu związane jest jedynie z nieruchomością, na której prowadzona jest uprawa leśna. Jeśli zatem właściciel nieruchomości, który ekwiwalentu już nie otrzymuje z uwagi na nabycie prawa do emerytury lub renty (choć wcześniej go otrzymywał), sprzeda tę nieruchomość, to prawo do ekwiwalentu przechodzi na nabywcę, który uprawniony jest od momentu nabycia gruntu do jego otrzymywania. W sporze tym rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy była tym samym błędna. Z regulacji zawartych w ustawie o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wynika, że ustawodawca przewidział możliwość przejścia uprawnienia do ekwiwalentu, co pierwotnie ograniczone zostało do sytuacji nabycia własności uprawy leśnej w drodze spadkobrania, a wynikało z art. 11 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym korzystanie z nabytych w ten sposób uprawnień jest kontynuowane w ramach ustalonego terminu 20 lat. Następnie, motywując to brakiem regulacji skutków obrotu ziemią dla procesu zalesienia oraz wynikającymi z tego negatywnymi konsekwencjami finansowymi dla budżetu państwa w postaci zaprzestania uprawy leśnej przez nabywcę gruntu, pomimo że ze środków publicznych zostały już pokryte koszty sadzonek oraz koszty sporządzenia planu zalesienia, w celu zachęcenia nabywców do kontynuowania uprawy leśnej, a tym samym przyczyniania się do realizacji celu ustawy, tj. restrukturyzacji rolnictwa i zwiększania powierzchni lasów w Polsce, nowelą z dnia 14 lutego 2003 r. ustawodawca dodał do art. 7 ustawy ustęp 6a. Przywołane rozwiązania ustawowe stanowiły przedmiot oceny ich zgodności z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., K 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. Art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 oraz z 2003 r. Nr 46, poz. 392) w zakresie, w jakim nie przewiduje - od wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392) - przejścia na nabywcę w drodze innej czynności prawnej niż sprzedaż gruntu obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 11 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 190 ust. 1 Konstytucji, w tym ich prawne znaczenie dla sądowego procesu stosowania prawa, przywołany wyrok sądu konstytucyjnego oraz przedstawioną w jego uzasadnieniu argumentację prawną uznać należy za istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia spornego w sprawie zagadnienia, a mianowicie wykładni art. 7 ust. 6 i ust. 6a ustawy w zakresie, w jakim dekodowana z niego norma prawa stanowi o uprawnieniu właściciela zalesionego gruntu do ekwiwalentu oraz o instytucji przejścia tego uprawnienia - w drodze przekazania decyzją administracyjną – na nabywcę tego gruntu. Wykładnia przywołanych przepisów ustawy nie może pomijać stanowiska prezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku. Analizując kwestię charakteru prawnego ekwiwalentu Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że z jednej strony była to rekompensata za likwidację gospodarstwa rolnego, z drugiej strony - pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej. Jest to świadczenie wzajemne, gdyż warunkiem jego otrzymywania było zobowiązanie się właściciela gruntu do prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia, a następnie uproszczonym planem urządzenia lasu. Niedopełnienie tych obowiązków skutkowało wstrzymaniem wypłaty ekwiwalentu. Przyznanie ekwiwalentu (tak jak i wystąpienie z wnioskiem o przeznaczenie gruntu do zalesienia) nie było uzależnione od prowadzenia działalności rolniczej przez właściciela gruntu ani od jego statusu majątkowego. Świadczenie to otrzymywał każdy właściciel, także wykonujący pracę zawodową niezwiązaną z rolnictwem, który otrzymał decyzję o prowadzeniu uprawy leśnej. To samo dotyczyło nabywcy zalesionego gruntu na podstawie umowy sprzedaży - ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych. Mogła to być zatem osoba aktywna zawodowo poza rolnictwem. Ekwiwalent przechodził na nią wyłącznie z tego tytułu, że otrzymywał go jej poprzednik prawny - pierwotny właściciel gruntu rolnego, który dokonał jego zalesienia. Warunkiem jego otrzymywania przez nabywcę było dalsze prowadzenie uprawy leśnej zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu. Ekwiwalent nie pełnił zatem w tej sytuacji funkcji rekompensaty za likwidację gospodarstwa rolnego, lecz wyłącznie miał pokrywać koszty związane z prowadzeniem uprawy leśnej, a przez to być zachętą dla nabywcy do jej kontynuacji. Trybunał podniósł również, że ratio legis ustawy z 8 czerwca 2001 r. była m.in. restrukturyzacja rolnictwa i zwiększenie powierzchni lasów w Polsce. Celem wprowadzenia ust. 6a było zaś zapobieżenie sytuacjom, w których nabywca zalesionego gruntu nie kontynuował prowadzenia uprawy leśnej, co wiązało się ze stratami budżetu państwa, z którego zostały już pokryte koszty sadzonek i sporządzenia planu zalesienia, a także wypłacany był ekwiwalent poprzedniemu właścicielowi. Przejście obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej, ale także prawa do comiesięcznego ekwiwalentu miało zachęcać nabywców zalesionych gruntów do kontynuacji uprawy. Uwzględniając powyższe, w tym zwłaszcza odwołując się do celów ustawy oraz do funkcji ekwiwalentu, należy przyjąć, że prawo do ekwiwalentu ma charakter prawa majątkowego ściśle związanego z nieruchomością, na której prowadzona jest uprawa leśna, a nie z konkretną osobą, która w dniu rozpoczęcia uprawy leśnej posiadała status właściciela nieruchomości (por. również wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 1394/14). Powyższe, stanowiąc konsekwencję celowościowej i funkcjonalnej wykładni art. 7 ustawy, znajduje swoje potwierdzenie również w rezultacie wykładni językowej. Stanowisko, że ekwiwalent ma charakter prawa majątkowego ściśle związanego z nieruchomością potwierdza także konwencja językowa, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy. Wprost jest w nim mowa o ekwiwalencie za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, którego wysokość jest z kolei determinowana wyłącznie obszarem zalesienia. Podkreślić należy, że w omawianej ustawie mowa jest o "właścicielu gruntu" jako podmiocie uprawnionym do ekwiwalentu. Ma to tę konsekwencję, że w świetle celów ustawy oraz w nawiązaniu do przywołanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego uprawnionym do ekwiwalentu, jako prawa majątkowego ściśle związanego z zalesianym gruntem, jest każdoczesny właściciel tego gruntu, a więc również i jego nabywca (w drodze czynności cywilno-prawnej lub spadkobrania), przez okres nie dłuższy niż 20 lat. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie również w tym, że wraz z nabyciem prawa własności zalesianego gruntu (uprawy leśnej), jego nowy właściciel - tak jak jego poprzednik - niejako automatycznie zaczyna podlegać wszystkim konsekwencjom (obowiązkom) wynikającym z przepisów ustawy o lasach, gdy chodzi o determinowany, między innymi zasadami gospodarki leśnej, sposób postępowania z tym gruntem. Uwzględniając cele ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, zasadniczo - jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie wyraża wolę kontynuowania prowadzenia uprawy - zaczyna podlegać również obowiązkom związanym z prowadzeniem uprawy leśnej założonej przez jego poprzednika na nabytym gruncie. Skoro tak, to z punktu widzenia przedstawionych uwag, wymienione obowiązki uznać należałoby za ściśle skorelowane z konkretnymi uprawnieniami, w tym z uprawnieniem (każdoczesnego) właściciela zalesionego gruntu do ekwiwalentu, jako prawa majątkowego ściśle z tym gruntem związanego. Za błędne uznać należy więc stanowisko organów i aprobującego ich działania Sądu I instancji, że prawo do ekwiwalentu ma ściśle osobisty charakter związany z osobą, która w dniu rozpoczęcia prowadzenia uprawy leśnej posiadała status właściciela gruntu i wygasa wraz z uzyskaniem prawa do emerytury przez tę osobę, co w konsekwencji uniemożliwia jego przeniesienie na nabywcę. Takiemu rozumieniu prawa do ekwiwalentu sprzeciwiają się deklarowane przez prawodawcę cele ustawy oraz charakter prawny ekwiwalentu i jego funkcje. Skoro ekwiwalent ma charakter publicznego prawa podmiotowego o charakterze majątkowym ściśle związanego z gruntem, to jego przejście na nabywcę gruntu w drodze pochodnego nabycia prawa nie następuje wraz z dokonaniem konkretnej czynności cywilno-prawnej, lecz wymaga wydania decyzji administracyjnej, w drodze której dochodzi do przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. Jak wynika z art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy źródłem uprawnienia do wymienionego ekwiwalentu jest decyzja administracyjna stwierdzająca prowadzenie uprawy leśnej. Tym bardziej więc przeniesienie wynikającego z niej uprawnienia wymaga, aby jego przekazanie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., II GSK 1563/15). Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że wraz z nabyciem przez Z. Ch. uprawnień emerytalnych nie wygasło prawo do ekwiwalentu, o którym mowa w art. 7 ust. 6 i 6a ustawy. Co najwyżej od tego momentu Z.Ch. nie miał prawa do jego otrzymywania. Takie uprawnienie jednak, aż do upływu 20 lat, o których mowa w art. 7 ust. 6, ma każdy właściciel zalesionej działki, jeśli wcześniejszy jej właściciel legitymował się decyzją administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.