II OSK 211/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 251/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 251/14, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Szczecinku z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], nakładającą na A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego oraz w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego A. S., w dniu [...] stycznia 2015 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) wniosła skargę kasacyjną na powyższy wyrok. Jednocześnie w skardze tej Spółka na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie Spółka wskazała, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje nie tylko istotną szkodę ale także nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka uznała, że rozmiar szkody jaką może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji w okolicznościach sprawy jest większy niż ten jaki zwykle powoduje wykonanie tego rodzaju decyzji. Szkoda ta w ocenie Spółki nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, czy też nie będzie możliwe przywrócenie stanu rzeczy do pierwotnej postaci. Ocenę tą w przeświadczeniu Spółki mają uprawdopodabniać złożone do akt sprawy deklaracje podatkowe (CIT za 2011 r. oraz CIT za 2012 r.), z których jednoznacznie wynika, że Spółka ma trudności finansowe i od kilku lat walczy o utrzymanie się na rynku. Wskazano, że Spółka prowadzi stosunkowo niewielkie przedsiębiorstwo o nieznacznych obrotach finansowych oraz dochodach. Wyegzekwowanie kary pieniężnej w wysokości [...] zł spowoduje utratę płynności finansowej Spółki oraz doprowadzi do stanu jej niewypłacalności, czego konsekwencją będzie ogłoszenie upadłości przedsiębiorstwa. Podkreślono, że pracę straci kilkanaście osób, co o tyle znamienne, że dotknie to obszaru wiejskiego z wysokim stopniem bezrobocia. Zaznaczono, że skutków ogłoszenia upadłości po zapłacie kary nie zrekompensuje nawet pozytywny wynik toczącego się postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie skargi do sądu ze względu na treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: P.p.s.a., nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest zatem wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Jak wynika z tego przepisu, przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia wymaga, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt: II GZ 307/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze zasadnym jest by wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku, która powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. We wniosku należy zatem co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zdaniem NSA, Spółka nie uprawdopodobniła możliwości zaistnienia przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie załączył żadnego, poza znajdującymi się w aktach sprawy deklaracjami podatkowymi za 2011 r. i 2012 r., dokumentu obrazującego jej sytuację majątkową aktualną na dzień rozpatrywania niniejszego wniosku. Przywołanie we wniosku złożonym w styczniu 2015 r. dokumentów, które stanowiły podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem wojewódzkim (postanowienie z dnia 18 kwietnia 2014 r.) z uwagi na znaczny upływ czasu (przeszło 6 miesięcy), w ocenie NSA, nie może stanowić adekwatnego dowodu, czy nawet wskazówki uprawdopodabniającej obecny stan majątkowy Spółki. Przy braku informacji o rzeczywistej, miarodajnej sytuacji finansowej Spółki, choćby z lat 2013 r. i 2014 r. Sąd nie jest w stanie ustosunkować się do argumentacji Spółki. Trudno orzec o aktualnej sytuacji finansowej Spółki na podstawie dokumentacji źródłowej odwołującej się do jej sytuacji sprzed 2 czy 3 lat. W deklaracji podatkowej za 2012 r. Spółka nie wykazała straty, co mogłoby wskazywać na nieznaczną poprawę jej sytuacji. Warto zauważyć, że nie wiadomo jak kształtowały się wyniki finansowe Spółki w kolejnych latach 2013 i 2014 r. Spółka co prawda utrzymuje, że jej sytuacja wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. ale nie przedstawia stosownych do tych twierdzeń argumentów. Nie sposób nie zauważyć, że Spółka poza wskazanymi deklaracjami z lat ubiegłych posługuje się w tym zakresie samymi ogólnikami: groźbą utraty płynności finansowej, upadłością oraz zwolnieniami pracowników. Tak dalece ogólnikowe sformułowania nie pozwalają na ich ocenę pod względem merytorycznym. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozbawiony jest jakichkolwiek danych dotyczących majątku Spółki, stąd niemożliwe jest dokonanie oceny wpływu, jaki wywarłoby wykonanie decyzji na jej sytuację. Warto podkreślić, że ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od sądowej oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Ocena ta wymaga natomiast dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji finansowej wnioskodawcy (i poparcia ich – przez stronę – dowodami w postaci dokumentów źródłowych), dopiero bowiem ich konfrontacja np. z wysokością określonej zaskarżoną decyzją kary pieniężnej może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie Spółka nie wskazała za pomocą wiarygodnych, aktualnych danych, że w istocie wykonanie zaskarżonej decyzji na etapie postępowania kasacyjnego może doprowadzić do tak dalece idących skutków, by można było stwierdzić spełnienie wymogów z art. 61 § 3 P.p.s.a. Choć istotnie znana jest wysokość dochodzonych od Spółki należności ([...] tysięcy złotych), to już za bezpodstawne należy uznać jej twierdzenia o znajdowaniu się w aktach sprawy dokumentów, z których wynika dalsza zła sytuacja finansowa Spółki. W tym zakresie Skarżąca odsyła do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (deklaracje za 2011 i 2012 r.), nie podejmując nawet próby wyjaśnienia przyczyn, dla których dokumentacja dotycząca prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w 2011 r. czy 2012 r. miałaby być miarodajna dla ustalenia dochodów uzyskiwanych z tego źródła w 2015 r. (tj. w okresie wniesienia skargi kasacyjnej). Natomiast bieżąca sytuacja majątkowa Spółki pozostaje zupełnie nieznana. W sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek danych dotyczących obecnej sytuacji finansowej Spółki nie można uznać, by gołosłowne i ogólnikowe twierdzenia o "utracie płynności finansowej", czy "zagrożeniu ogłoszeniem upadłości" zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Bez potwierdzenia tych twierdzeń aktualnymi danymi dotyczącymi np. dochodu bądź starty z prowadzonej działalności za lata 2013 i 2014 r., wskazanie stanu majątkowego Spółki (aktywa, pasywa), kosztów ponoszonych z tytułu zatrudnienia, środków finansowych na kontach, wysokości comiesięcznych zobowiązań o charakterze stałym, nie można wnioskować o zasadności wniosku. W istocie niemożliwe pozostaje bowiem stwierdzenie, że rzeczywiście spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie wpływ egzekucji kwoty [...] tysięcy złotych na sytuację finansową Spółki zależy od tego, jaki jest jej stan majątkowy, wydatki i dochody. Zupełnie odmienne będą skutki takiej egzekucji np. dla działalności o małych obrotach, generującej ciągłe straty, pozbawionej własnego majątku, inne dla podmiotu, który wykazuje wysokie obroty, potrafi wypracować zysk oraz dysponuje majątkiem trwałym, czy posiada znaczne oszczędności lub możliwości na ich zdobycie. Należy wskazać, że ze znajdujących się w aktach dokumentów (deklaracje CIT – 8) wynika, że Spółka z prowadzonej działalności gospodarczej w 2012 r. osiągnęła łączny przychód w kwocie [...] zł, co po odliczeniu kosztów uzyskania przychodu stanowiło dochód w kwocie [...] zł. Sąd zauważa, iż miarodajną dla oceny zdolności płatniczych Spółki jako przedsiębiorcy nie jest kategoria "dochodu" (rozumianego jako nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania), lecz "przychodu". W ocenie Sądu, przy kształtujących się na znacznym poziomie przychodach, trudno przyjąć, iż ewentualne zapłacenie nałożonej kary pieniężnej w kwocie [...] zł narazi Spółkę na stratę, która zachwieje płynność finansową przedsiębiorstwa. Ponadto zauważyć należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11 opubl. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro to strona ubiega się o przyznanie ochrony tymczasowej, to na niej ciąży obowiązek przekonania Sądu, że spełnia ustawowe przesłanki w tym względzie. Nie sposób stwierdzić, że przesłanki takie zostały spełnione, jeśli Spółka z niewiadomych powodów nie wykazała aktualnych, konkretnych danych mogących świadczyć o wpływie jaki wykonanie decyzji w chwili rozpatrywania wniosku może wywrzeć na byt prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Brak takich danych uniemożliwia stwierdzenie, czy w okolicznościach sprawy istotnie grozi Skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca zdaje się uważać, że sama wysokość orzeczonej kary pieniężnej stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że z pewnością egzekucja tej kwoty pozbawi ją możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Pogląd taki w świetle treści art. 61 § 3 P.p.s.a. należy uznać za chybiony. Brzmienie wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie została przewidziana wysokość wartości przedmiotu zaskarżenia, która automatycznie powodowałaby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, co oznacza, że ustawodawca zdecydował się na odejście od tak sztywnych kryteriów i uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od sądowej oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Ocena ta, jak już wskazano wyżej, wymaga dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi (oraz udokumentowanymi) danymi dotyczącymi sytuacji finansowej wnioskodawcy na dzień orzekania o udzieleniu ochrony tymczasowej, których w sprawie Spółka nie dostarczyła. Same, nieaktualne już zeznania podatkowe nie obrazują sytuacji majątkowej Spółki. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.