II OSK 2102/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. i Ł. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1738/17 w sprawie ze skargi M. A. i Ł. A. na decyzję Rady Miejskiej w H. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od Burmistrza H. na rzecz skarżących kasacyjnie M. A. i Ł. A. solidarnie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1738/17 oddalił skargę M.A. i Ł.A. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M.A. i Ł.A., zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w sprawie za uzasadnione należy uznać ograniczenie przez zaskarżoną uchwałę prawa skarżących do zagospodarowania nieruchomości, której są współwłaścicielami; - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszając interes prawny skarżących Rada Miejska w H. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego oraz nie naruszyła granic proporcjonalności; - art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie za uzasadnione należy uznać ograniczenie przez zaskarżoną uchwałę prawa skarżących do zagospodarowania nieruchomości, której są współwłaścicielami; 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a głównie powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania ewentualnych błędów w argumentacji skarżących, którzy kontrargumentację sformułowali już w skardze na uchwałę, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. W szczególności: bezpodstawne i bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd wszystkich twierdzeń organu jako wiarygodnych mimo braku obiektywnych dowodów na ich słuszność oraz brak w treści uzasadnienia wskazania przyczyn, dla których argumenty organu zasługują na uwzględnienie, a argumenty skarżących nie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego, tj. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w H. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości K., gmina H. w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony dla projektowanej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 6.KDD, ewentualnie 2/ uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3/ zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, której zarzuty – zarówno te o charakterze materialnym, jak i procesowym dotyczą w istocie braku rozważenia przez Sąd pierwszej instancji, czy doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równości wobec prawa. W ocenie skarżących kasacyjnie, wojewódzki sąd administracyjny nie zrealizował swojej podstawowej funkcji polegającej na skontrolowaniu legalności zaskarżonej uchwały, o czym – ich zdaniem – świadczy okoliczność ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska Burmistrza Miasta H. zawartego w odpowiedzi na skargę przy jednoczesnym braku odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz ich argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tak dalece narusza standardy ustawowe wyznaczone w art. 141 § 4 p.p.s.a., że nie pozwala na jego kontrolę instancyjną. Prawo do uzasadnienia orzeczenia sądowego ma z założenia zapobiegać arbitralności orzeczeń sądowych, stanowiąc tym samym kluczowy komponent bezpieczeństwa prawnego jednostki. Służy tym samym budowaniu zaufania do państwa i jego organów. Obowiązek sporządzania uzasadnień orzeczeń przyczynia się do utrzymania jednolitości i przewidywalności orzekania, co pozwala na wypracowanie wysokich standardów ochrony prawnej. Ponadto uzasadnienie decyzji sądowej spełnia funkcję samokontroli, umożliwiając uporządkowanie i weryfikację własnego procesu decyzyjnego i argumentacyjnego przez sędziego. Stosownie do treści art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu oraz umotywowania swojego stanowiska. Motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące, tak, by tworzyły konsekwentny, logiczny wywód, z którego wprost wynika, dlaczego sąd uznał zgodność bądź niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Obowiązkiem sądu jest zatem odniesienie się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego, pozwalające na odtworzenie przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowanie konkretnego przepisu prawnego. Nie spełnia tego wymogu uzasadnienie wyroku, w którym sąd ogranicza się do przytoczenia przepisu prawnego, bądź powtarza i bezrefleksyjnie podziela stanowisko organu, którego akt poddany jest kontroli sądu, albo stanowisko strony zawarte w skardze. Uznając stanowisko organu bądź skarżącego za prawidłowe, sąd powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, przytaczając argumenty za powyższym, a nie ograniczać się wyłącznie do powtórzenia tego stanowiska. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1849/12, według której nałożony na sąd administracyjny obowiązek uzasadnienia zajętego w wyroku stanowiska ma szczególny wymiar w przypadku, gdy, podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ administracji, sąd nie podziela argumentów strony skarżącej. Za takim stwierdzeniem sądu musi iść szczegółowa analiza sprawy. Wprawdzie sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku ma charakter sprawozdawczy i następczy wobec rozstrzygnięcia, jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że sądowa kontrola legalności działalności administracji publicznej rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie czyni zadość konstytucyjnym standardom ochrony prawnej. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi zatem uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia stronie poznanie toku rozumowania sądu, a co za tym idzie, pozbawia ją możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Takiego uchybienia dopuścił się w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji. Jest ono tym bardziej istotne, że w uzasadnieniu wyroku sąd ograniczył się do przytoczenia treści przepisów prawa, przywołania kilku ogólnych, doktrynalnych uwag odnośnie do kwestii ochrony własności w kontekście charakteru i celu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast – co najważniejsze – w części odnoszącej się do okoliczności niniejszej sprawy, tj. zarzucanego przez skarżących nadużycia przez Radę Miejską w H. władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności działki nr [...] położonej w K., Sąd powtórzył treść odpowiedzi na skargę. W zasadniczej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozpoczynającej się od frazy: "kwestionowany przez skarżących odcinek drogi przebiegający przez działkę gruntu nr [...] łączy odcinek drogi biegnący przez tereny innych nieruchomości (istniejący w planach zagospodarowania przestrzennego sąsiednich miejscowości) z drogą publiczną" i kończącej się na sformułowaniu: "nie istnieje racjonalna możliwość zlokalizowania drogi na innych terenach, tj. nieruchomościach sąsiednich z ominięciem działki skarżących, albowiem obejmowałby on działki znajdujące się w innej miejscowości (C.), dla której już w 2015 r. został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał przebiegu drogi przez tereny działek, znajdujących się w jego obrębie", Sąd w sposób dosłowny przytoczył argumentację zawartą na stronach od 3 do 6 odpowiedzi na skargę. Oceniając zarzuty zawarte w skardze, Sąd stwierdził jedynie, że "wariant proponowany przez skarżących spowodowałby nieracjonalne wydłużenie przebiegu odcinka drogi, kosztem innych sąsiednich działek" oraz że "nie została naruszona zasada proporcjonalności, a organ prawidłowo dał pierwszeństwo interesowi publicznemu". Problem w tym, że tego stanowiska Sąd nie poparł własną argumentacją. Tak ogólnikowe sformułowania mogłyby w zasadzie posłużyć jako wygodne usprawiedliwienie dla realizacji każdego założonego przez decydentów celu. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego, którym jest plan miejscowy, występuje w szczególnej roli – sądu nad prawem. Co więcej, jest to jedyny organ sądowniczy w kraju mający kompetencje do badania zgodności aktów prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu. Wzorzec kontroli sądu w tych sprawach odbiega od wzorca sądowej kontroli aktów indywidualnych. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które ze swej istoty wprowadzają ograniczenia prawa własności nieruchomości, kluczowym wzorcem kontroli sądowej jest zasada proporcjonalności tych ograniczeń, na którą zresztą powołał się Sąd pierwszej instancji. Analiza proporcjonalności rozwiązań zawartych w planie miejscowym jest najskuteczniejszym – przynajmniej z założenia – narzędziem weryfikacji dopuszczalnego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W sprawach, w których sąd ocenia legalność ograniczeń tego prawa wprowadzonych w planie miejscowym, analiza proporcjonalności weryfikowanych norm planistycznych stanowi kluczowy element uzasadnienia wyroku, pełniąc funkcję legitymizującą orzeczenia sądowe. Tylko bowiem na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu można zweryfikować, czy analiza ta w istocie została przeprowadzona. Budowanie argumentacji opartej na analizie proporcjonalności wymaga wszechstronnej analizy prawnej sprawy. Taka analiza może mieć swój legitymizujący skutek jedynie wówczas, gdy jej przeprowadzenie jest udowodnione, a nie tylko zadeklarowane, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sprowadzając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska skarżonego organu przy braku odniesienia się do zarzutów skarżących, Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od powyższych argumentów zauważyć należy, że Sąd I instancji popadł w sprzeczność wskazując na 6 stronie uzasadnienia "Sąd po zapoznaniu się z dokumentacją planistyczną stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie", a w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z czym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uwzględniając skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona analizy zarzutów postawionych w skardze i oceni ich zasadność w kontekście zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności należącej do skarżących działki nr [...] położonej w K. oraz zasady równości wobec prawa, stanowiących konstytucyjny standard ochrony praw jednostki przed nadużyciami ze strony organów władzy publicznej. Uzasadniając wyrok, Sąd nie poprzestanie na powtórzeniu argumentów organu, a uznając stanowisko organu albo skarżących za zasadne, da temu wyraz, formułując własne, przekonujące argumenty. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.