II OSK 2102/16

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...]solidarnie na rzecz [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 90/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2015 r. [...] wystąpił do Prezydenta Miasta Bielska - Białej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku, na terenie położonym przy ul. G[...], oznaczonym jako działka nr [...]. Prezydent Miasta Bielska - Białej zawiadomił o wszczęciu postępowania, zgromadził niezbędny materiał dowodowy, w tym dokumentację zdjęciową przedmiotowego terenu, niezbędne uzgodnienia i wymagane analizy, dołączył do akt liczne pisma wyrażające sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji, Przeprowadził także rozprawę administracyjną w celu uzgodnienia stanowiska stron postępowania a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Bielsku- Białej. W decyzji tej Prezydent określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy, szerokość elewacji oraz geometrię dachu. Prezydent określił w niej także zasady ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz zasady ochrony interesów osób trzecich. Uzasadniając przyjęte rozwiązania, Prezydent wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej działki obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, która wykazała, że spełnione zostały łącznie warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent wyjaśnił, że w toku postępowania wnioskujący zmienił wniosek w zakresie ilości lokali mieszkalnych z 4 na 3 w każdym obiekcie oraz w zakresie geometrii dachu (z dwuspadowego na dach płaski). Prezydent wskazał, że ustalił wymagane wskaźniki i parametry nowej planowanej zabudowy jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Wskaźnik zabudowy ustalił według średniego wskaźnika w obszarze analizowanym (tj. 15.28%) a górny na poziomie 23% (tj. średniego wskaźnika z działek nr [...] z zabudową bliźniaczą) co pozwala na realizację inwestycji o łącznej powierzchni zabudowy równej 250 m², czyli maksymalnie 125 m² dla każdego obiektu. Organ wyjaśnił, że każdy z projektowanych obiektów może mieć powierzchnię maksymalnie 125 m², wysokość do 9 m (maksymalnie 3 kondygnacje - budynki takie znajdują się w obszarze analizy - działki nr [...]), szerokość elewacji frontowej - wzdłuż ul. [...] (szerokość najwęższego budynku) do 13,11 m (średnia szerokość). Są to wielkości nie przewyższające gabarytów budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, co zgodne jest z orzecznictwem. Odnosząc się do zarzutów, że wnioskowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy wielorodzinnej, Prezydent, powołując się na definicję budynku mieszkalnego wskazał, że w każdym budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej możliwe są do wydzielenia maksymalnie 2 lokale mieszkalne, a więc w całym obiekcie 4 lokale mieszkalne. Wnioskowana zabudowa spełnia zatem te warunki, gdyż w budynku A projektowane są dwa lokale mieszkalne, a w budynku B - jeden lokal, a więc łącznie powstaną w obiekcie trzy lokale mieszkalne. Na wnioskowanej działce ma zatem powstać łącznie sześć lokali mieszkalnych w czterech budynkach jednorodzinnych czy dwóch obiektach mieszkalnych. Nie zmienia to jednak, w ocenie organu, faktu, iż dla budynków tych istnieje "dobre sąsiedztwo", a stanowią je budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej na wskazanych działkach. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia gabarytów charakterystycznych dla domów jednorodzinnych, organ wyjaśnił, że gabaryty każdego z obiektów zostały dokładnie określone. Zabudowa o takich parametrach występuje w obszarze analizowanym tzn. o trzech kondygnacjach i powierzchni przekraczającej 125 m² (na działce nr [...]). Brak przy tym było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy. Prezydent ocenił jednocześnie, że przyjęty do analizy obszar zgodny jest z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy a przeprowadzona analiza zabudowy tego obszaru potwierdziła, że występują tu budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej, jak również budynek wielorodzinny. Nadto Prezydent nie przychylił się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o przeprowadzenie oględzin tego terenu z uwagi na wystarczający materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania w tym m.in. dokumentację zdjęciową tego terenu. Podkreślił też, iż zapewniono wszystkim czynny udział w postępowaniu poprzez fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły: [...], które zarzuciły naruszenie: - art. 6 Kpa - poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieobowiązujący przepis tj. art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wadliwe określenie warunków szczegółowych zasad zagospodarowania terenów sąsiednich wobec działki nr 735/6; - art. 85 § 1 Kpa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin obszaru objętego analizą w sytuacji, gdy strony kwestionowały zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie w związku z planowaną inwestycją; - art. 107 § 3 Kpa - poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji w sposób niekonsekwentny i niespójny podstaw, na których organ dokonał ustalenia warunków zabudowy obejmującego wymienioną działkę; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy - poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji naruszenie przy ustalaniu warunków zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy; - § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia - poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji brak jednoznacznych i spójnych przyczyn, dla których organ odszedł od zastosowania wskaźników ustalonych w sposób, o którym mowa w § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia; - art. 54 pkt 2 lit.b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 83f ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska z zastosowaniem nieobowiązującego porządku prawnego a w konsekwencji niezastosowanie przepisów, które weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził przewidziane w ustawie i rozporządzeniu postępowanie, prawidłowo dokonał analizy na wyznaczonym obszarze zasadnie stwierdzając spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim wymaganą analizę funkcji oraz cech zabudowy, na tej podstawie ustalając poszczególne parametry dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium podniosło, że zgodnie z pkt 1 decyzji inwestycja polega na budowie dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a każdy obiekt złożony będzie z dwóch budynków jednorodzinnych (A i B) stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, gdzie w budynku A - dwa lokale mieszkalne - jeden na parterze i jeden na piętrze, a w budynku B - jeden lokal mieszkalny - na parterze i piętrze. Trzecia kondygnacja nadziemna jest przeznaczona na otwarty taras (z obudowaną klatką schodową). W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił wymagane wskaźniki i parametry. Wielkość powierzchni zabudowy ustalono od 15,28% (średni współczynnik) do 23% (średnia z dwóch działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej), wysokość nowej zabudowy ustalono na 3 kondygnacje nadziemne - tj. 8,5 do 9 m., a szerokość elewacji od strony frontu - od 8 (najwęższa w obszarze analizowanym) do 13,11 m (średnia w tym obszarze). W ocenie Kolegium ustalone wskaźniki wynikają z przeprowadzonej analizy, zostały też wyczerpująco przez organ I instancji uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia oględzin terenu objętego przedmiotową analizą Kolegium stwierdziło, że w pełni wystarczającym materiałem w sprawie pozostaje dołączona do akt pierwszej instancji obszerna dokumentacja zdjęciowa, która w połączeniu z wydrukami z rejestru gruntów i budynków daje pełny obraz istniejącego w wyznaczonym obszarze ładu przestrzennego. Kolegium wskazało także, że błędne wskazanie ilości kondygnacji zabudowy na wymienionych w decyzji działkach uznać należy za omyłkę, która nie powinna mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż wysokość planowanej zabudowy ustalona została zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, który daje możliwość wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi, o ile wynika to z analizy przestrzennej, a bezsporne jest, że w obszarze tym występuje zabudowa trzykondygnacyjna. Kolegium podkreśliło przy tym, że trzecią kondygnację tworzyć będzie taras z obudowaną i zadaszoną klatką schodową, który wycofany jest w głąb obiektu. [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzuciły, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej wydana została z naruszeniem: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. -poprzez błędna jego wykładnię i w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy; - § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia - poprzez ich zastosowanie, pomimo zaniechania przywołania jednoznacznych i spójnych przyczyn, dla których odstąpiono od zastosowania wskaźników ustalonych w sposób określony w § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia; - art. 54 pkt 2 lit.b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 83f ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody - poprzez zastosowanie nieobowiązującego porządku prawnego (ustawy o ochronie przyrody bez uwzględnienia jej nowelizacji); -art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości, tj. wydania jej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 53 pkt 2 lit. b art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 Kpa; - art. 6 Kpa - poprzez naruszenie zasady praworządności i utrzymanie w mocy decyzji pomimo wydania jej w oparciu o nieobowiązujący stan prawny (tj. art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody uchylony z dniem 28 sierpnia 2015 r.); - art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie przez organ wszystkich okoliczności dla sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe określenie warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenów sąsiednich; - art. 136 w zw. z art. 85 § 1 Kpa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin obszaru objętego analizą funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu stanowiącą podstawę wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając tę skargę, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] grudnia 2015 r. uznając, że nie jest ona zgodna z prawem, gdyż organ II instancji nie rozpatrzył sprawy z uwzględnieniem całokształtu materiału, a także nie odniósł się i nie wyjaśnił wszystkich zgłaszanych w odwołaniu zarzutów. Sąd wskazał, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek taki złożony został przez inwestora [...] w dniu 22 czerwca 2015 r. Dotyczył on ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym z nich) na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Tymczasem, wydana w sprawie decyzja, ustala warunki zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na wymienionej powyżej działce. W ocenie Sądu, przedmiot postępowania nie został określony identycznie i powstaje przy tym zasadnicza wątpliwość, czy dotyczy ona zabudowy jednorodzinnej. Sąd zauważył przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wykazało się w tym zakresie dużą niekonsekwencją, uchylając, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną w podobnym przypadku rozstrzygnięcie organu I instancji w postępowaniu, które dotyczyło ustalenia warunków zabudowy na tej samej działce z wniosku innego inwestora – [...]. Wprawdzie powyższa decyzja wydana została w innym postępowaniu, z wniosku innego inwestora, ale, jak wskazał Sąd, dotyczy tej samej działki i nie może w tym zakresie stanowisko organu tak diametralnie się różnić. Sąd stwierdził także, że nie zostały przekonująco uzasadnione odstępstwa od zasady przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przywołane bowiem jako uzasadnienie dla takich działań numery działek oraz mieszcząca się na nich zabudowa nie mogą przesądzić o takim właśnie określeniu tych wskaźników a dołączona do decyzji analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przedstawiając analizę poszczególnych obiektów w terenie analizowanym w ogóle nie ujęła wskaźnika wysokości nowej zabudowy, odnosząc się tylko do ilości kondygnacji. Z uwagi na powyższe Sąd uznał jednocześnie, że sporządzona w sprawie analiza nie została przeprowadzona w sposób jasny i precyzyjny i nie wyjaśnia podnoszonych w odwołaniu i skardze wątpliwości. Sąd uznał za bezzasadny zarzut strony skarżącej wskazujący na powołanie w decyzji organu I instancji przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w nieobowiązującym brzmieniu, poprzez przywołanie w decyzji nieobowiązującej publikacji tej ustawy. Przepisy tej ustawy w żadnym zakresie nie dotyczyły bowiem konkretnych ustaleń przedmiotowej decyzji, odnosząc się jedynie do hipotetycznych sytuacji w przyszłości, kiedy organ administracji ewentualnie podejmowałby indywidualne rozstrzygnięcie w zakresie zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów. Sąd uznał także za bezzasadny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 136 w zw. z art. 85 § 1 Kpa wobec zaniechania przeprowadzenia dowodu z oględzin obszaru objętego analizą funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, przewidując tryb postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, nic nie mówią o konieczności czy potrzebie przeprowadzania oględzin terenu objętego analizą. Podsumowując, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wadliwe przyjęcie, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczającego przedmiot postępowania administracyjnego a treścią rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2015 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Bielska - Białej, w szczególności, aby miały istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do tego, aby decyzja ta miała dotyczyć zabudowy jednorodzinnej; - § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji w decyzji o warunkach zabudowy miały obowiązek określić wskaźnik wysokości nowej zabudowy, podczas gdy takiego kryterium analizy nie przewidują przepisy ww. rozporządzenia; - § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organy administracji publicznej obu instancji w sposób niewystarczający uzasadniły określony w decyzji o warunkach zabudowy przyjęty wskaźnik powierzchni nowej zabudowy; Nadto zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 Kpa - przejawiające się w tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji administracyjnej Sąd zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mimo, że prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego a uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 12 sierpnia 2016 r. [...] wniosły o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że przedmiot postępowania wskazany przez inwestora w złożonym w sprawie niniejszej wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania określonym w decyzji z dnia [...] września 2015 r. Prezydenta Miasta Bielska – Białej ustalającej warunki zabudowy. Wyjaśnić przede wszystkim należy, że rodzaj inwestycji powinien być określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Określeniem rodzaju inwestycji we wniosku organ orzekający jest związany, a tym samym nie może ustalić warunków zabudowy dla innej rodzajowo inwestycji niż wskazana przez wnioskodawcę. Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest zatem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Z kolei w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, Lex nr 526580). Rozpoznanie zaś sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. Ponadto, rodzaj inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien zostać określony przy zastosowaniu nazewnictwa wskazanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ.U. z 2013 r. , nr 164, poz. 1589 ze zm.). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Z § 2 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia wynika zaś, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 19 maja 2015 r. [...] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowych dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (z możliwością wydzielenia w każdym budynku czterech lokali mieszkalnych) na terenie działki nr [...] wskazując parametry: powierzchnia zabudowy - 300 m2, wysokość budynku - 11 m, ilość kondygnacji nadziemnych – 2, ilość kondygnacji podziemnych – 0, geometria dachu - dach dwuspadowy (400). Następnie, pismem z dnia 22 czerwca 2015 r., złożył korektę do uprzednio złożonego wniosku, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku, wskazując parametry: powierzchnia zabudowy - 300 m2, wysokość budynku – do 11 m, ilość kondygnacji podziemnych – 0, geometria dachu - dach płaski lub dwuspadowy, ilość miejsc parkingowych na działce własnej – 9 sztuk. Z kolei, pismem z dnia 8 lipca 2015 r. zwrócił się o wydanie warunków zabudowy zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej sporządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wnosząc jednocześnie o zmianę wniosku w zakresie ilości kondygnacji nadziemnych z dwóch na trzy. Prezydent Miasta Bielska – Białej w decyzji z dnia [...] września 2015 r. ustalił zaś warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] wskazując, że każdy obiekt złożony będzie z dwóch budynków jednorodzinnych (A i B) stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, przy czym w budynku A przewidziano na parterze i na piętrze po jednym lokalu mieszkalnym a w budynku B jeden lokal mieszkalny na parterze i na piętrze; trzecia kondygnacja nadziemna przeznaczona jest zaś na otwarty taras (z obudowaną klatką schodową) dostępny dla mieszkańców lokalu z budynku B oraz lokalu na piętrze budynku A oraz określając jego parametry jako: linia zabudowy – nieprzekraczalna w odległości 6 m od granicy południowo – zachodniej, zgodnie z załącznikiem graficznym; wielkość powierzchni zabudowy – od 15,28% do 23% powierzchni działki tj. od 166,09 m2 do 250 m2, powierzchnia zabudowy każdego z dwóch obiektów nie więcej niż 125 m2; udział powierzchni biologicznie czynnej – nie powinien być mniejszy niż 50% powierzchni działki; wysokość nowej zabudowy – do 3 kondygnacji nadziemnych, w tym parter, piętro i zadaszona klatka schodowa na kondygnacji tarasu tj. od 8,5 m do 9 m licząc od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do każdego obiektu do najwyżej położonej górnej powierzchni przykrycia dachu, dopuszcza się podpiwniczenie; szerokość elewacji frontowej – od 8 m do 13,11 m; geometria dachu – dach jednospadowy o nachyleniu połaci od 3o do 10o lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 300 do 40o. Sposób określenia w decyzji Prezydenta Bielska – Białej przedmiotu budzi więc wątpliwości co do tożsamości z przedmiotem inwestycji zaplanowanej przez inwestora a wskazanym przez niego ostatecznie w pismach z dnia 22 czerwca 2015 r. i 8 lipca 2015 r., a także czy w istocie dotyczy on zabudowy jednorodzinnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia w toku dalszego postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy jedynie, że zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przez budynek mieszkalny należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto zastrzeżenia Sądu I instancji, dotyczące prawidłowości zaakceptowania przez Kolegium ustalonego w decyzji Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia [...] września 2015 r. wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez wskazanie wysokości nowej zabudowy jako wysokości części nadziemnej do 3 kondygnacji, w tym parter, piętro i zadaszona klatka schodowa na kondygnacji tarasu, tj. od 8,5 m do 9 m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do każdego obiektu do najwyżej położonej górnej powierzchni przykrycia dachu, z dopuszczeniem podpiwniczenia. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) w decyzji o warunkach zabudowy ustala się wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Uwzględniając brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach, powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, i że gabarytów tych nie można domniemywać (por. wyrok NSA w z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1603/07, Lex nr 518222). Stosownie zaś do treści § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że sposób ustalenia wartości tego wskaźnika nie został uzasadniony w decyzji. W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano bowiem jedynie, że średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 2,29 kondygnacji. Wyjaśnić bowiem należy, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być wyznaczona jednoznacznie w sposób mierzalny w metrach, co wynika ze zwrotu prawodawcy: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się"; "wysokość mierzy się"; "za wysokość przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym". Wielkość ta powinna być więc ustalana przede wszystkim w jednostkach miary, a nie tylko w liczbie kondygnacji, albowiem obowiązująca wysokość kondygnacji w budynkach nie została w polskim systemie prawnym normatywnie ustalona i co za tym idzie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą charakteryzować się zasadniczo innymi wymiarami w jednostkach miary. Skoro parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być przez organ orzekający w sprawie ustalony w jednostkach miary (np. metrach), to również jednostkami miary, a nie wyłącznie liczbą kondygnacji winien posługiwać się autor analizy urbanistycznej, stanowiącej zasadniczy środek dowodowy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie wynika zaś jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, a co za tym idzie nie sposób zweryfikować czy wskazana w decyzji wysokość od 8,5 m do 9,0 m odpowiada wymogom określonym w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i właśnie na te kwestie, jako wymagające wyjaśnienia, wskazał Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, którego zastrzeżenia wzbudziło ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez wskazanie "od 15,28% do 23% powierzchni działki tj. od 166,09 m2 do 250 m2, powierzchnia zabudowy każdego z dwóch obiektów nie więcej niż 125 m2". § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski zaś do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie wskazano zaś, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 120,48 m2 a średni wskaźnik zabudowy 15,28%. Wskaźnik ten został wyznaczony w decyzji Prezydenta Miasta Bielska – Białej w innych wielkościach, jednakże w zaskarżonej decyzji odstąpienie od ustalonej w obszarze analizowanym średniej wielkości nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione. W uzasadnieniu decyzji powinna być natomiast przedstawiona stosowna argumentacja wykazująca potrzebę odstąpienia od średniego wskaźnika i znajdująca potwierdzenie w ustaleniach analizy. Również i ta kwestia wymaga więc wyjaśnienia w toku ponownego postępowania. Powyższe braki, jak słusznie uznał Sąd I instancji, świadczą o tym, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest zgodna z prawem, jako że wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.