II OSK 2098/15

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 498/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 498/15, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W decyzji [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak:[...] , Graniczny Lekarz Weterynarii w [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia przesyłki zawierającej ziarno konopi chińskiej, dostarczonej z Chińskiej Republiki Ludowej w kontenerach[...] , zarejestrowanej w Granicznym Inspektoracie Weterynarii w [...] pod numerem[...] . Jednocześnie Graniczny Lekarz Weterynarii w [...] nakazał poddać przesyłkę przetworzeniu do celów innych niż spożycie przez zwierzęta lub ludzi, tj. na olej techniczny i makuch na cele energetyczne. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Graniczny Lekarz Weterynarii w[...] , po upływie terminu do wykonania przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązku wynikającego z decyzji [...] z dnia [...] lipca 2012 r., przesłał zobowiązanemu upomnienie z dnia 19 kwietnia 2013 r., zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W piśmie z dnia 30 września 2013 r., Graniczny Lekarz Weterynarii w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] egzekucji obowiązku niepieniężnego, ustalonego decyzją [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i jako środek egzekucyjny wskazał grzywnę w celu przymuszenia. Do pisma załączono tytuł wykonawczy nr[...] , który został wystawiony przez Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] w dniu [...] września 2013r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] nałożył na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Po wszczęciu egzekucji administracyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przedstawiła Granicznemu Lekarzowi Weterynarii w [...] pismo z dnia 17 grudnia 2013 r. zawierające wniosek o cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz uchylenie tytułu wykonawczego. Ponadto, zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r. Graniczny Lekarz Weterynarii w [...] oraz Wojewoda [...] uznali, że w opisanych wyżej pismach zostały zawarte zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przede wszystkim zarzut wygaśnięcia obowiązku. Spółka podniosła także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W związku z tym, że spółka zgłosiła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym Wojewoda [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. i zwrócił się do Granicznego Lekarza Weterynarii w[...] , jako wierzyciela, o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów, jakie zgłosiła zobowiązana spółka. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Graniczny Lekarz Weterynarii w [...] nie uwzględnił podniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzutu wygaśnięcia obowiązku oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie spółka wniosła zażalenie, po którego rozpatrzeniu Główny Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] oddalił zarzuty wniesione przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Na powyższe postanowienie spółka wniosła zażalenie, po którego rozpoznaniu, Główny Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołał się do treści art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do zarzutu spółki dotyczącego wygaśnięcia obowiązku organ stwierdził, że w tym zakresie jest związany stanowiskiem wierzyciela. Drugi zarzut natomiast dotyczył zastosowania, zdaniem spółki, zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Organ w tym zakresie wskazał, że spółka nie wykazała uciążliwości grzywny w celu przymuszenia dla normalnego funkcjonowania spółki. Zobowiązany nie wskazał alternatywnego środka, który byłby dla niego mniej uciążliwy, dlatego też organ wskazał, że zastosował najłagodniejszy środek egzekucyjny. Wybór środka egzekucyjnego nastąpił zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 8, art. 119, art. 59 § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 8, art. 11 i art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. została skierowana do [...] sp. z o.o. siedzibą w[...] . Organ w toku postępowania uznał, że to właśnie spółka, dokonując zgłoszenia przesyłki do kontroli weterynaryjnej, jest osobą odpowiedzialną za przesyłkę, a tym samym stroną postępowania. Faktem jest, że w stosunku do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., został złożony przez K. Ł., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...] wniosek z dnia 10 września 2012 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po rozpatrzeniu tego wniosku Graniczny Lekarz Weterynarii w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 10 września 2012 r. Na skutek odwołania od tej decyzji Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i orzekając, co do istoty sprawy, odmówił uchylenia decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1164/13, uchylił decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2013 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z urzędu mu wiadomo, iż wyrok ten stał się prawomocny z dniem 13 listopada 2013 r., a także, że po wyroku postępowanie w trybie wznowieniowym zostało zakończone wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia[...] lipca 2012 r. Do Sądu wpłynęła skarga na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2014r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, która postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1021/14, została odrzucona. Powyższe wskazuje, że decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. pozostaje w obrocie prawnym i nakłada obowiązek, o którym w niej mowa na [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] , jako zobowiązanego do jego wykonania. Ponieważ [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z powyższej decyzji administracyjnej stała się osobą zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W oparciu o decyzję Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w którym jako podmiot zobowiązany figuruje [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] . Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek błędu co do osoby zobowiązanego, zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie zgodził się również z zarzutem niewykonalności nałożonego obowiązku - art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że charakter obowiązku ujętego w tytule wykonawczym świadczy o tym, że nadaje się on do wykonania w drodze egzekucji. Obowiązek ten może być wykonany przez skarżącą, jak i inną osobę. Zmiana przeznaczenia przesyłki w postaci ziarna konopi chińskiej, nastąpiła z uwagi na jej stan w momencie kontroli granicznej opisany w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzją tą przesyłce tej została nadana trwała cecha w postaci nakazu poddania jej przetworzeniu. Konsekwencją tego jest to, że przesyłka ta przestała być ziarnem konopi chińskiej zgromadzonym w kontenerach, z pierwotnym jego przeznaczeniem, a stała się ziarnem, które ma być przetworzone w określony sposób. Przesyłka ta posiada tę cechę, bez względu na to, kto jest w jej posiadaniu. Obowiązek w postaci przetworzenia ziarna został nałożony na [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] . Skarżąca jako zobowiązana, nie może w toku postępowania egzekucyjnego podnosić zastrzeżeń dotyczących decyzji, którą nałożono na nią obowiązek, gdyż nieprawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej mogą być oceniane jedynie w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a. Nie było więc podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdyż egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy. To, że inny podmiot jest w posiadaniu przesyłki, nie czyni nałożonego obowiązku jej przetworzenia bezprzedmiotowym. Obowiązek przetworzenia przesyłki jest następstwem stanu ziarna konopi chińskiej w momencie kontroli weterynaryjnej. Zły stan przesyłki, opisany w decyzji, czyni wręcz koniecznym wykonanie obowiązku przetworzenia. Brak było także podstaw do uznania, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1164/13, spowodował wygaśnięcie obowiązku nałożonego decyzją Granicznego Lekarza Weterynarii w[...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzja ta nie została uchylona i nadal pozostaje w obrocie prawnym, zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi dotyczący zastosowania wobec zobowiązanej spółki zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Wybór środka egzekucyjnego leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego co skutecznością egzekucji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy podniesiony zarzut zbytniej uciążliwości środka egzekucyjnego był w pełni zasadny; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 i 2 oraz art. 136 § 3 i art. 137 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazywały, że nie było przesłanek do zastosowania grzywny w celu przymuszenia; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na błędnym uznaniu, że skorzystanie ze środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie; 4) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi; 5) naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty kasacji naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 33 § 1 pkt 8, art. 119 § 1 i 2 oraz art. 136 § 3 i art. 137 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm. – zwanej dalej "u.p.e.a."). W rozpatrywanej sprawie kontrolą sądową objęte zostało postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii w przedmiocie oddalenia zarzutów złożonych w trakcie postępowania egzekucyjnego. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w tym postępowaniu. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Oceniając zaskarżone postanowienie przez pryzmat kryterium legalności, trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że tylko szczegółowo wyspecyfikowane okoliczności wynikające z przywołanego wyżej normatywu stanowią formalne podstawy do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Pamiętać bowiem trzeba, że egzekucja administracyjna prowadzona jest wyłącznie w stosunku do obowiązku zawartego w ostatecznej decyzji, i taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ostateczną decyzją Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nałożono obowiązek na [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] , jako zobowiązanego do jego wykonania. Ponieważ [...] sp. z o.o. nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z powyższej decyzji administracyjnej, stała się osobą zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie u.p.e.a. W oparciu o decyzję Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w którym jako podmiot zobowiązany wskazano [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] . Egzekucyjne postępowanie w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne poprzedza egzekucję. Zastosowanie środków egzekucyjnych poprzedzone jest bowiem takimi czynnościami jak przesłanie upomnienia zobowiązanemu, sporządzeniem przez wierzyciela tytułu wykonawczego, jak również badanie wstępne dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wymogów tytułu egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. zakres obowiązywania ustawy obejmuje sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków. Z kolei stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zasada racjonalnego działania). Grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot. Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść normatywna powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, LEX nr 1138139; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11, LEX nr 1252096; z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, LEX nr 1151859). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11, LEX nr 1410753). Za nieuzasadniony trzeba uznać zarzut skargi zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zastosowanego wobec zobowiązanej. Skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy znajduje bowiem pełne uzasadnienie. Wybór środka egzekucyjnego leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji. Jak wynika z treści tytułu wykonawczego, środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na [...] sp. z o.o. obowiązku przetworzenia przesyłki są: grzywna w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. Wojewoda [...] wybrał środek egzekucyjny mniej uciążliwy w postaci grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że w razie wykonania obowiązku, czyli przetworzenia ziaren konopi chińskiej na olej techniczny i makuch na cele energetyczne, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna podlega zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Zaznaczyć też trzeba, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanej spółce swobodne podjęcie decyzji, co do miejsca podjęcia obowiązku. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wykonanie zastępcze wiązałoby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej, albowiem zostałaby obciążona m. in. kosztami wynagrodzenia wykonawcy, które musiałaby ponieść niezależnie od kosztów przetworzenia przesyłki. W świetle powyższych rozważań całkowicie chybiony jest zarzut skargi, że organ winien rozważyć, czy w zaistniałej sytuacji nie należy odebrać przesyłki, jako rzeczy ruchomej w trybie art. 136 § 3 i art. 137 § 2 u.p.e.a. Raz jeszcze należy podnieść, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wystawiony przez Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] przewidywał możliwość wyboru wyłącznie pomiędzy dwoma środkami egzekucyjnymi tj.: grzywną w celu przymuszenia bądź wykonaniem zastępczym. Pozostałe środki egzekucyjne, w tym odebranie rzeczy ruchomej, zostały przez organ wystawiający tytuł wykluczone. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. pozostają w okolicznościach przedmiotowej sprawy nieusprawiedliwione. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Nie może też prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pomięciem części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). Nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. Z treści tego przepisu wynika brak związania zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W ramach kontroli legalności aktu Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Normę art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Takich jednak naruszeń nie można się dopatrzyć w przedmiotowej sprawie. Nie jest zasadny wskazany w kasacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiącego o niezbędnych elementach uzasadnienia wyroku. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach tej sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd nie jest akceptowane przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przypisać wady konstrukcyjne, oraz że z tego względu wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może zatem być prowadzona w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, ani też zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy wskutek wadliwej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.