II OSK 2097/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2006/19 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok I zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowa pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego z funkcjami: mieszkaniową wielorodzinną i usług hotelowych, dwupoziomowym parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą oraz elementami zagospodarowania terenu, na terenie przy ul. B. w W. (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]), umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej PB). Ponieważ postępowanie dotyczyło udzielenia pozwolenia na budowę, to strony tego postępowania określa nie art. 28 k.p.a., a przepis szczególny art. 28 ust. 2 PB. W ocenie Sądu nie można zaakceptować stanowiska skarżącej, że mimo braku przymiotu właściciela czy użytkownika wieczystego działek, posiada tytuł prawny, pozwalający jej być stroną postępowania o pozwolenie na budowę z uwagi na budynki i garaże na działce nr [...] oraz umiejscowienie w bliskim sąsiedztwie obiektu projektowanego na działce nr [...]. Przepis art. 28 ust. 2 PB nie zna instytucji "nienazwany stosunek zobowiązaniowy". Sąd podkreślił, że m.st. Warszawa brało udział w postępowaniu pierwszoinstancyjny jako strona w związku z prawem jakie przysługuje mu do działek zabudowanych przez spółdzielcze osiedle. Bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącej w niniejszym postępowaniu, zdaniem Sądu, musiała pozostać podnoszona przez nią okoliczność, że od czasu oddania budynku do użytku, nie będąc formalnie właścicielem budynku, wykonuje obowiązki związane z utrzymaniem budynku we właściwym stanie technicznym. Kluczowe jest bowiem to, że do dnia wydania wyroku nie została zawarta pomiędzy m. st. Warszawą a skarżącą odpowiednia umowa notarialna ustanawiającą użytkowanie wieczyste do faktycznie zajmowanych działek. Podobnie Sąd uznał, że nie jest użyteczna dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu wskazywana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste, co do której nie została zawarta umowa notarialna ustanawiająca użytkowanie wieczyste, stworzyła stosunek zobowiązaniowy pomiędzy m. st. Warszawa a skarżącą. Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją zasadnie umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej. Ta bowiem nie spełnia podstawowej przesłanki uznania za stronę w tej sprawie - nie dysponuje w rozumieniu art. 28 ust. 2 PB tytułem prawnym do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Za taki tytuł nie może być poczytany ani powoływany stosunek zobowiązaniowy ani przyznawane spółdzielni prawo, na jej cele budowlane, do dysponowania nieruchomością, którą faktycznie włada. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 845 ze zm., dalej USM), art. 44 Kodeksu cywilnego (dalej: KC), art. 213 ust. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24.04.2001 r.) oraz art. 172 ust. 1 USM, poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody, w której skarżąca nie została uznana za stronę postępowania o pozwolenie na budowę budynku wielofunkcyjnego z funkcjami: mieszkaniową wielorodzinną i usług hotelowych, dwupoziomowym parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą oraz elementami zagospodarowania terenu, na terenie przy ul. B. w W. (dz. nr [...] w obrębie [...] - dalej: Obiekt), podczas gdy skarżąca jako spółdzielnia mieszkaniowa jest ustawowym i przymusowym zarządcą nieruchomości, tj. działki nr [...] z obrębu [...] w W. przy ul. B. [...] w W., budynków posadowionych na działce nr [...] (dalej: budynki B. [...]) oraz [...] spółdzielczych własnościowych praw do lokali w tych budynkach, a więc zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 PB, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt 20 PB, § 13 ust. 1 - 3, § 57 ust. 1 i 2 oraz § 60 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody, pomimo tego, że budynek B. [...] w W. oraz zlokalizowane w nim spółdzielcze własnościowe prawa do lokali w klatkach schodowych nr [...], posiadające okna od strony zachodniej leżą w obszarze oddziaływania planowanego Obiektu, gdyż Obiekt zarówno w części mieszkalnej (8 kondygnacji), jak i hotelowej (9 kondygnacji) nie będzie zapewniał wymaganego czasu oświetlenia i ilości światła słonecznego docierającego do budynku B. zarządzanego przez skarżącą oraz zlokalizowanych w nim spółdzielczych własnościowych praw do lokali w klatkach schodowych nr [...], posiadających okna od strony zachodniej, c) art. 145 § 1 pkt ł lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 PB w zw. z § 14.1 pkt 6 i 7 uchwały nr [...] Rady Miasta Warszawa z dnia [...] października 2010 r. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody, pomimo tego, że w projektowanym obiekcie została przewidziana rażąco mała liczba miejsc postojowych dla samochodów w stosunku do liczby lokali mieszkalnych i pokoi hotelowych oraz wymagań § 14.1 pkt 6 i 7 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu P., co spowoduje paraliż komunikacyjny działki nr [...] i okolicznych działek oraz pozbawi miejsc parkingowych, uprawnionych ze spółdzielczych własnościowych praw do lokali w budynkach B. [...], innych członków skarżącej i mieszkańców zamieszkujących w w/w budynkach oraz pracowników i interesantów Spółdzielni (Biuro Zarządu Skarżącej mieści się w budynku B. [...]) oraz przez ustalenie obsługi komunikacyjnej Obiektu poprzez drogę dojazdową do garaży, położoną na działce nr [...], która stanowi nieruchomość zarządzaną przez skarżącą oraz na której znajdują się zarządzane przez skarżącą budynki mieszkalne wielorodzinne i spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, co stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej oraz będzie skutkowało ograniczeniem przejezdności w/w drogi oraz drastycznym zwiększeniem na niej ruchu, do którego w/w droga nie jest przygotowana, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt 20 PB w zw. z art. 3051 KC, poprzez umiejscowienie w projekcie budowlanym obiektu sieci elektroenergetycznej obsługującej obiekt na działce nr [...], gdzie znajdują się zarządzane przez skarżącą budynki i spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, która to sieć wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowa z siedzibą w W. wnieśli o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 PB. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 PB, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjmując, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu Sąd I instancji stwierdził jedynie, podobnie jak organ odwoławczy, że nie jest ona właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie nie jest inwestorem. Sąd I instancji nie rozważył jednak w ogóle, tak samo jak Wojewoda Mazowiecki, czy jest ona zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 PB, chociaż unormowanie to oprócz inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych obejmuje również zarządców takich nieruchomości. Pominięcie przez Sąd Wojewódzki i organ odwoławczy kwestii zarządców nieruchomości świadczy o naruszeniu art. 28 ust. 2 PB. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 PB oraz czy wskazywane przez nią nieruchomości faktycznie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Jak już wyżej zaznaczono, okoliczności te nie zostały należycie rozważone zarówno przez Sąd I instancji, jaki i przez Wojewodę Mazowieckiego. Dokonując zaś oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 PB, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazany wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 PB. Definicja ta abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (por. np. wyrok NSA z 14.10.2020 r., II OSK 1494/20, LEX nr 3096445). Ocena zasadności dalej idących zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej obecnie byłaby przedwczesna, ponieważ może ona zostać dokonana dopiero w razie ustalenia, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. jest zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu stosownie do art. 28 ust. 2 PB, przy czym część z tych zarzutów w istocie będzie rozważana przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.