II OSK 2096/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia WSA del. Grzegorz Rząsa, Protokolant: starszy asystent sędziego Milena Siemieniuk, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 121/23 w sprawie ze skargi G. I. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr IR-IV.7721.415.2022.6 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 121/23 oddalił skargę G. I. (dalej: "skarżący" bądź "inwestor") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda" bądź "organ odwoławczy") z dnia 18 stycznia 2023 r., nr IR-IV.7721.415.2022.6 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 28 października 2022 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło zgłoszenie inwestora o zamiarze budowy 15 garaży blaszanych na działce nr [...] położonej w [...], o powierzchni 16.420 m², z czego każdy z garaży ma mieć wymiary 5,0m x 6,0m. Do zgłoszenia dołączono szkic usytuowania garaży objętych zgłoszeniem. Decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., nr AB.6743.456.2022 Starosta W. (dalej: "Starosta" bądź "organ pierwszej instancji") wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia stojąc na stanowisku, że budowa 15 garaży blaszanych, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b."), wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że według załączonej mapy garaże będą ulokowane w dwóch zespołach (1-10 oraz 11-15), będą stanowiły jedną całość (przylegać mają do siebie ścianami bocznymi), przez co nie będą stanowić budynków wolno stojących. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego Wojewoda decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r., nr IR-IV.7721.415.2022.6. utrzymał decyzję Starosty z 10 listopada 2022 r. w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że projektowane zamierzenie budowlane nie stanowi budowy garaży wolnostojących. Wojewoda wyjaśnił, że budynek wolno stojący cechuje się swobodnym dostępem z każdej strony, komunikacją wokół niego i dostępem do światła naturalnego. Bez znaczenia jest, czy ma osobne fundamenty i czy istnieje dylatacja, ponieważ dylatacja jest stosowana w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, a dzięki dylatacjom budynki są odrębne, ale nie wolno stojące. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody z 18 stycznia 2023 r. wniósł skarżący domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Starosty z 10 listopada 2022 r., a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd zgodził się z organami administracji architektoniczno-budowlanej, że planowane garaże nie są budynkami wolno stojącymi (obiektami samodzielnymi konstrukcyjnie), o czym świadczy sposób ich ulokowania widoczny na mapie (dwa zespoły garażowe, tj. garaże oznaczone na dołączonej do zgłoszenia mapie numerami 1-10 i 11-15), lecz stanowią jedną wielką bryłę, gdzie dach jest wspólny dla całej konstrukcji. Dodał, że gdyby zamiarem inwestora było wzniesienie obiektu wolno stojącego powinien on wskazać na mapie granice pomiędzy poszczególnymi garażami (np. oddzielić czerwoną linią garaż nr 1 i nr 2). Skoro Starosta i Wojewoda zasadnie uznali, że zamiarem skarżącego jest lokalizacja zespołów garaży, w których poszczególne garaże graniczą ze sobą ścianami bocznymi i są połączone jednym wspólnym dachem, nie było konieczności wzywania go do składania wyjaśnień. Sąd podzielił także pogląd organów, że zastosowanie dylatacji nie oznacza, iż można mówić o budynku wolno stojącym. Przerwy dylatacyjne między garażami, a przede wszystkim dach świadczą o tym, że garaże pozostają ze sobą w związku konstrukcyjnym. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że nie ziściła się hipoteza normy z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. i skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Jednocześnie dostrzegł, że metraż garaży wskazuje na znaczne przekroczenie progu wskazanego w powołanym przepisie. Sąd miał też na uwadze, że budowa garaży objętych zgłoszeniem została już zrealizowana, co ma wynikać z Systemu Informacji Przestrzennej dla powiatu wągrowieckiego (dostępnego na stronie: https://wagrowiecki.e-mapa.net/). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r. wniósł skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez błędne stwierdzenie, że planowana przez skarżącego inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji powielenie wadliwej argumentacji zaprezentowanej przez organy administracji publicznej, podczas gdy w sprawie wystarczające jest zgłoszenie. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez błędne stwierdzenie przez Sąd, że organy administracji publicznej nie miały obowiązku wzywania skarżącego kasacyjnie do wyjaśnień, podczas gdy przepisy postępowania administracyjnego wymagają, by organ prowadzący postępowanie w sposób dokładny i rzetelny wyjaśnił okoliczności istotne dla danej sprawy, czego jednak nie uczyniono. W oparciu o powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznano ją w granicach przytoczonych w niej podstaw, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu. Niezasadny jest zarzut procesowy odniesiony do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. rozumiany w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji wymienionych przepisów (zarzut ten nie został powiązany z żadnym przepisem normującym postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej). Ustosunkowując się do tego zarzutu przede wszystkim należy stwierdzić, że kontrolowana pod względem zgodności z prawem decyzja wydana została w postępowaniu zgłoszeniowym. Przewidziane w art. 30 p.b. zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych inicjuje wprawdzie postępowanie przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże nie jest to wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. Inwestor dokonując zgłoszenia nie występuje z żądaniem w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., lecz składa oświadczenie wyrażające wolę skorzystania z uprawnienia przewidzianego ustawą. Żądanie inwestora w istocie jest wnioskiem o milczącą akceptację (zgodę) względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego. W tym uproszczonym postępowaniu, aczkolwiek organ dokonuje formalnej i merytorycznej oceny przedłożonego zgłoszenia, nie mają zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, LEX nr 196647). W zgłoszeniu inwestor winien określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót (art. 30 ust. 2 p.b.). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ władny jest nałożyć na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów (art. 30 ust. 5c p.b.). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5 p.b.). W rozpoznawanej sprawie skarżący w zgłoszeniu z 28 października 2022 r. określił zamierzenie budowlane jako "budowę 15 wolno stojących garaży blaszanych o powierzchni o wymiarach 6 x 5 m każdy na działce [...] o powierzchni 16420 m²". Określił zatem zarówno rodzaj planowanej inwestycji, jak i zakres oraz miejsce robót budowlanych. Usytuowanie garaży naniesiono na dołączonej do zgłoszenia kopii mapy, oznaczono je kolorem czerwonym z podaniem numeracji: w jednym miejscu od 1 do 10 i w drugim od 11 do 15. Należy zgodzić się z pełnomocnikiem wnoszącego skargę kasacyjną, że przedłożona dokumentacja mogła nasuwać wątpliwości odnośnie konstrukcji garaży, także sposobu wykonywania robót przy ich budowie, w konsekwencji czy stanowią wolno stojące garaże w znaczeniu wynikającym z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b., których budowa wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 p.b. W skardze kasacyjnej skarżący przyznaje, że "załączona mapka mogła być niejasna". Jak wskazano, uzupełnienie zgłoszenia w tym uproszczonym postępowaniu następuje w trybie art. 30 ust. 5c p.b. Jednak wszelkie pojawiające się wątpliwości rozwiane zostały przez samego skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, do którego nadto dołączono opinię prawną, której autorem jest pełnomocnik skarżącego. Organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonej decyzji dysponował więc pełną dokumentacją pozwalającą nie tylko na formalną, ale także na merytoryczną ocenę zgłoszenia z odniesieniem się do kwestii legalności wydanej decyzji o wniesieniu sprzeciwu. W tej sytuacji, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, nie zachodziła potrzeba wzywania skarżącego do dalszych "wyjaśnień", skoro rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót został określony przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Umożliwiał zatem właściwą weryfikację decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy wyprowadzony wniosek w następstwie oceny tego zgłoszenia okazał się trafny. Naruszenia wymienionych na wstępie przepisów procedury administracyjnej nie można upatrywać w niektórych stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Marginalnie należy jedynie wskazać, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został objęty podstawami kasacyjnymi, co już z tego powodu znacznie osłabia skuteczność skargi kasacyjnej w omawianym zakresie. Pełnomocnik zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż ten przyjął, że inwestor do zgłoszenia dołączył mapę (ściślej kopię mapy), "pierwotnie wykorzystywanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę" (s. 5 uzasadnienia). Jednakże z faktu tego Sąd nie wyprowadził wniosku, co nietrafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że poszczególne garaże nie są garażami wolno stojącymi. Takie stanowisko Sądu oparte zostało na innych przesłankach, przede wszystkim braku samodzielności konstrukcyjnej poszczególnych garaży. Następnie, że na kopii mapy zaznaczono dwa "zespoły garaży", a poniżej, że "poszczególne garaże graniczą ze sobą ścianami bocznymi... " (s. 5 uzasadnienia). Pomiędzy tymi stwierdzeniami, odmiennie niż twierdzi pełnomocnik skarżącego, brak jest sprzeczności. Z całokształtu rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika jednoznacznie, że sądowi orzekającemu chodziło o podkreślenie, że poszczególne garaże blaszane jednakże w ramach każdego z dwóch zespołów garaży (1 - 10 oraz 11 -15) graniczą ze sobą. Potwierdza to zresztą naniesiony na kopii mapy dołączonej do zgłoszenia budowy sposób ich usytuowania. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji aż pięciokrotnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że garaże w obu zespołach posiadają wspólną konstrukcję dachową, nie spotkało się to jednak z zarzutem mającym z tego powodu wykazać naruszenie procesowych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., do czego wypadnie jeszcze powrócić. Nie znajduje usprawiedliwienia także jedyny zarzut materialnoprawny odniesiony do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. przez wadliwe rozumienie (błędną wykładnię) pojęcia "wolno stojący" garaż. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, w tym przede wszystkim w tzw. słowniczku wyrażeń używanych w p.b. (art. 3), chociaż przepisy tej ustawy wielokrotnie odwołują się do niego posługując się wyrażeniami o wolno stojącym budynku, wiacie, altanie, garażu, kontenerze, maszcie, kabinie. Celem ustalenia znaczenia tego zwrotu prawnego konieczne staje się sięgnięcie do potocznego jego rozumienia, a także dorobku orzecznictwa. "Wolno stojący" obiekt to zatem obiekt, który nie jest ograniczony w przestrzeni przez inne obiekty, wokół ścian takiego obiektu istnieć więc musi pewna niezabudowana przestrzeń, elementy konstrukcyjne takiego obiektu, w szczególności ściany boczne i zadaszenie nie mogą przylegać do innych sąsiednich obiektów. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3053/18 (LEX nr 3210866) obiekt "wolno stojący" to obiekt samodzielny i suwerenny konstrukcyjnie, fizycznie oddzielony od innych obiektów budowlanych. Chodzi zatem o taki obiekt, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Dodać trzeba, że wolno stojący obiekt musi być samodzielny nie tylko pod względem techniczno - konstrukcyjnym, ale także z punktu widzenia funkcjonalno - użytkowego. Podnoszona przez pełnomocnika kwestia istnienia dylatacji między garażami, co ma uzasadniać brak powiązania konstrukcyjnego obiektów zgrupowanych obok siebie, zdaniem NSA w składzie orzekającym, ma charakter wtórny, w każdym razie nieprzesądzający, że oddzielone od siebie w taki sposób obiekty są garażami wolno stojącymi. Przerwa dylatacyjna (szczelina) skutecznie zapobiega negatywnym skutkom przenoszenia obciążeń przez konstrukcje jednego obiektu na drugi i powstawania odkształceń poszczególnych jego elementów. Zastosowanie przerwy dylatacyjnej pozwala więc na bezpieczne i efektywne użytkowanie obiektów, nie wpływa zaś w żaden sposób na uznanie, że zbliżone do siebie obiekty, które dzieli tylko dylatacja, są obiektami wolno stojącymi. W granicach podstawy naruszenia prawa materialnego nie mogą odnieść skutku pośrednio wyartykułowane zarzuty procesowe zmierzające do wykazania, że poszczególne garaże nie posiadają - jak przyjął Sąd pierwszej instancji - wspólnej konstrukcji zadaszenia. Zwalczenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia może być realizowane jedynie w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny ma w polu widzenia, że Sąd pierwszej instancji użył argumentu, że w zespole garaży "dach jest wspólny dla całej konstrukcji", a ma to potwierdzać "rzut ujawniony w Systemie Informacji Przestrzennej dla powiatu wągrowieckiego". Jednakże taki sposób wykonania zadaszenia nie wynika ani z dokumentacji zgłoszeniowej przedstawionej przez skarżącego i uzupełniających wyjaśnień zawartych w treści odwołania, ani także ze stanowiska organu uzewnętrznionego w motywach zaskarżonej decyzji. Z rozważonych wcześniej powodów, pomijając niedoskonałość konstrukcyjną podstawy kasacyjnej, stanowisko sądu orzekającego w tym zakresie nie wpływa na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku oddalającego skargę. Objęte zgłoszeniem budowy garaże nie mogły zostać uznane za wolno stojące w znaczeniu wynikającym z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.