II OSK 209/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 317/23 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 276/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 317/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi R. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 276/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego oddalił skargę. R. K. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2351) - dalej jako: " p.b." przez błędną jego wykładnię co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane, w wyniku których został odtworzony zabytek o pierwotnych parametrach użytkowych i technicznych, nie mają charakteru remontu lecz stanowią odbudowę, mającą na celu wykonanie nowego domu mieszkalnego, - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1b, 5,6 i 7 p.b. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że istnieje możliwość rozbiórki budynku (zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków), przy którym prowadzono roboty budowlane na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji budowlanej, - art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 39 ust 3 p.b. oraz w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 849 ze zm.) przez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia zasady współstosowania ustawy Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz bezpodstawnego przyjęcia, że zaakceptowanie przez organy konserwatorskie robót wykonanych przy zabytku oraz ich pozytywny wydźwięk społeczny nie mają znaczenia z punktu widzenia praworządności ze względu na brak związania tymi kryteriami organów nadzoru budowlanego, - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) - dalej jako : "k.p.a." przez błędną jego wykładnię prowadzącą do wadliwego wniosku, że organy administracji budowlanej jako organy administracji publicznej nie są zobowiązane przy załatwianiu spraw do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku sądu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 276/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr 15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] gmina M. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Materiał dowodowy w sprawie potwierdził, że skarżący kasacyjnie rozebrał w całości obiekt o wartości historycznej wpisany do gminnej ewidencji zabytków i dokonał następnie jego odbudowy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w wyniku interwencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] w sprawie przebudowy budynku w R. nr [...], działka nr [...] i [...], obręb [...], gm. M.. W dniu 28 lipca 2022r. inspektor [...] Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] dokonał oględzin ww. budynku w związku z wnioskiem skarżącego z 23 czerwca 2022r. o wydanie pozwolenia na jego rozbiórkę. Oględziny wykazały, że główna bryła budynku, posiadająca bezsprzecznie wartość historyczną została w całości rozebrana i znajduje się w trakcie gruntownej odbudowy. Niekwestionowane jest, że urząd ochrony zabytków w opinii z 28 maja 2020r. znak sprawy JG/N. 5183.476.2020.ZK dopuścił wymianę niektórych elementów znajdujących się w bardzo złym stanie technicznym, zastrzegając konieczność bieżącej konsultacji z konserwatorem zabytków zakresu robót. Według stanowiska ww. organu skarżący nie współpracował i żadne konsultacje ze służbami konserwatorskimi nie miały miejsca. Powyższe oznacza, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. W tych okolicznościach sprawy uprawnione było na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. wydanie przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz poinformowanie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie należy wykluczyć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. z uwagi na lokalizację obiektu. Powyższy przepis stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Obszar oddziaływania obiektu, zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b., stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tylko w sytuacji, gdy wolnostojący budynek jednorodzinny będzie mieścił się w całości w obszarze oddziaływania, czyli w całości na działce lub działkach, na której został zaprojektowany, dopuszczalne będzie odstępstwo od art. 28 ust. 1 p.b., tj. uzyskania pozwolenia na budowę i skorzystanie z możliwości realizacji obiektu na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu. W przedmiotowej sprawie organy zbadały usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków) w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Trafnie organy wypowiedziały się, że poprzez wzgląd na powyższe przepisy, zbliżenie budynku do granicy na odległość mniejszą niż 4 lub 3 m powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu. Ustalenia organów potwierdziły brak podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b., ponieważ budynek jednorodzinny mieszkalny został wybudowany w odległości około 2,82 m od granicy z działką nr [...] oraz około 0,77 m od granicy z działką drogową nr [...], a w związku z tym obszar oddziaływania odbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykracza poza teren inwestycji (działka nr [...]). Zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez skarżącego w dniu 22 października 2022r. nie mogło zwolnić go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na odmienny zakres robót opisanych w zgłoszeniu (wymiana dachu, przemurowanie ścian oraz uzupełnienie fundamentów, tzw. prace remontowe), a stanem zastanym w miejscu oględzin przeprowadzonych przez organy – ochrony zabytków i nadzoru budowlanego. Zebrany w sprawie materiału dowodowy (zdjęcia, protokoły oględzin, dokumentacja historyczna) potwierdza i nie można mieć co do tego żadnych wątpliwości, że na działce nr [...] istniał pierwotnie budynek ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków na mocy Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy M. nr [...] z dnia [...], który w wyniku rozbiórki utracił bezpowrotnie autentyczną substancję historyczną, w szczególności bogato dekorowaną łupkiem ścianę szczytową. Ponadto działka, na której zlokalizowany był ww. budynek nie znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Powyższe ustalenia faktyczne potwierdzają właściwość organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej nowo wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Obiekt rozebrany objęty był opieką konserwatorską z uwagi na wpis do gminnej ewidencji zabytków. Z tego względu brak było podstaw do zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który to przepis stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Powyższy przepis dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec powyższego Wojewódzki Konserwator Zabytków nie był właściwy w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ rozebrany obiekt budowlany o wartości historycznej nie był zabytkiem wpisanym do rejestru. Również teren w jego otoczeniu nie był wpisany do rejestru zabytków. Brak właściwości organów ochrony zabytków potwierdził [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 10 sierpnia 2022r. znak JG/N.5143.46.2022.LS. Wyżej wymieniony organ przekazał sprawę zgodnie z właściwością w ramach interwencji do organu nadzoru budowlanego, poinformował o rozebraniu budynku objętego ochrona konserwatorską oraz zawiadomił organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa zniszczenia zabytku. Do informacji dołączona została dokumentacja fotograficzna z oględzin dokonanych przez organ ochrony zabytków oraz jego zasobów własnych, dokumentujących pierwotny wygląd budynku. Obiekty budowlane i obszary, które zostały wpisane do gminnej ewidencji zabytków, podlegają ochronie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takim przypadku, gdy obiekt budowlany wpisany do gminnej ewidencji budynków jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, obowiązek dokonania uzgodnienia obciąża organ nadzoru budowlanego. Z właściwością organu ochrony zabytków mielibyśmy do czynienia jeżeli stan robót ustalony przez konserwatora zabytków ograniczony zostałby do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny był inny. Skarżący nie tylko rozebrał obiekt budowlany ujęty w gminnej ewidencji zabytków, ale dodatkowo w miejsce rozebranego budynku wybudował nowy. Powyższe dowodzi, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na budowie zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 p.b. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie realizacja obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, wyznaczyła właściwość organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 p.b. Wybudowanie nowego obiektu budowlanego nie mogło zostać zakwalifikowane przez organy jako remont rozebranego budynku o wartości historycznej. Przez remont zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 p.b. należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Kontrole przeprowadzone przez organ ochrony zabytków oraz przez organ nadzoru budowlanego potwierdziły rozebranie budynku, a nie jego remont. Skarżący wybudował w miejscu rozebranego obiektu nowy dom mieszkalny jednorodzinny. Roboty budowlane w zakresie rozbiórki poprzedniego obiektu i budowy w jego miejsce nowego budynku zostały przeprowadzone bez jakichkolwiek pozwoleń organu architektoniczno-budowlanego. Skarżący miał świadomość jak daleko może posunąć się przy robotach budowlanych prowadzonych przy obiekcie objętym opieką konserwatorską. Akta administracyjne potwierdzają, że skarżący czynił starania w przedmiocie uzyskania zezwolenia organu ochrony zabytków na rozbiórkę obiektu budowlanego (wniosek z 23 czerwca 2022r. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę). Wcześniej, bo w dniu 22 października 2020 r., skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w L., które miało polegać na: "wymianie dachu, przemurowaniu ścian oraz uzupełnieniu fundamentów". Nawet gdyby przyjąć, że odbudowany budynek ma taki sam kształt i gabaryty, jak pierwotnie, to i tak z racji wykonania go jako całkowicie nowego obiektu budowlanego od poziomu stropu nad podpiwniczeniem, nie można by zakwalifikować zrealizowanych robót jako remontu. W konsekwencji nie może być wątpliwości, że zrealizowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 p.b. Brak uzyskania pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną w przepisie art. 48 ust. 1 p.b. W tym stanie rzeczy nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.