II OSK 2089/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 251/23 w sprawie ze skargi K. C., A. G. i K. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXIV/185/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 251/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie") oddalił skargę K.C., A. G. i K. G. na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") z 30 grudnia 2020 r., nr XXIV/185/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] (dalej: "Uchwała", "Plan", "Plan miejscowy"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. C. (dalej: "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 oraz w związku z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. - polegające na ich błędnej wykładni poprzez pominięcie roli gwarancji ochrony własności nieruchomości skarżącej, jaką ustawodawca przewidział w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego pominięcie i w efekcie uznanie, że zaskarżona uchwała, przewidująca arbitralne ograniczenie prawa do decydowania o przeznaczeniu należącej do skarżącej nieruchomości jest zgodna z prawem; - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dostatecznego uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym zaś w szczególności bezpodstawnego naruszenia interesu skarżącej i nie odniesienie się do argumentacji powołanej w skardze. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości; uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji; ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się wokół zagadnienia, czy Rada Gminy, wyznaczając w Uchwale drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] nie nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając pod tę drogę części działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. 3.5. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy przede wszystkim przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20 - CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście, w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). 3.6. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że analiza części graficznej Uchwały prowadzi do wniosku, że przyjęty w nim układ komunikacyjny ma charakter czytelny i uporządkowany. Przedłużenie drogi wewnętrznej [...] w kierunku [...], po działkach prywatnych [...] zapewnia racjonalną obsługę komunikacyjną tych działek oraz zapewnia połączenie z drogą wewnętrzną [...]. Po drugie, skarżąca nie została pozbawiona możliwości korzystania z jej działek zgodnie z ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Otóż działki te znajdują się co do zasady w obszarze Planu Miejscowego oznaczonym symbolem [...] (tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług). Po trzecie, projektowana droga wewnętrzna [...] zapewnia nie tylko racjonalną obsługę komunikacyjną tych działek, ale również uwzględnia potrzebę zapewnienia dostępu mediów do tych terenów – elementy sieci infrastruktury technicznej będą mogły być zlokalizowane właśnie w drodze wewnętrznej (zob. § 8 Uchwały). Zaskarżona Uchwała w pełni zatem koresponduje z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. W tym kontekście trzeba dodać, że z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Przeznaczenie w planie miejscowym niewielkiej części nieruchomości pod drogę wewnętrzna, która ma odsługiwać komunikacyjnie m. in. tę nieruchomość oraz ma służyć do przeprowadzenia infrastruktury technicznej, uznawane jest co do zasady, za dopuszczalne w ramach realizacji podstawowej wartości w planowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój. Koresponduje również z wymogami, jakie w odniesieniu do komunikacji powinna spełniać działka budowlana (zob. art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p.). Należy podkreślić, że podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21; wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2834/19; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22, CBOSA). 3.7. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza z kolei, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może zatem polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r. , sygn. akt II OSK 1022/23, CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować w skardze kasacyjnej trafności ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.