II OSK 2087/15

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 98/15 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 98/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę [...] (dalej określanej jako skarżąca) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej określanego jako SKO) z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 2 października 2013 r. skarżąca wniosła do Wójta Gminy B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie, m.in. wskutek podwyższenia terenu dokonanego przez [...] (dalej określanego jako inwestor) na jego działce nr [...], położonej we wspomnianej Gminie. Podczas oględzin przeprowadzonych dnia 6 listopada 2013 r. inwestor przyznał, że dokonał tego podwyższenia terenu, lecz zastrzegł, iż działał na podstawie pozwolenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Odmówił jednak przedłożenia stosownych dokumentów, wobec czego Wójt zwrócił się do tego organu o ich udostępnienie. W odpowiedzi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. poinformował, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił inwestorowi zwolnienia od zakazu zmiany ukształtowania terenu – części działki nr [...] znajdującej się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki K.. W świetle uzasadnienia tej decyzji, która została utrzymana w mocy przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, wykonanie nasypu do 0,60 m ponad rzędną terenu wpłynie na charakterystykę fali wezbraniowej poprzez jej spiętrzenie, stwarzając zagrożenie dla nieruchomości sąsiednich. Ponadto podkreślono, że roboty zostały już wykonane, a przepisy nie przewidują w takiej sytuacji wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wójt powołał biegłego z zakresu hydrologii, hydrogeologii, stosunków wodnych i melioracji wodnej, który w swojej opinii potwierdził fakt dokonania zmiany ukształtowania terenu poprzez naniesienie na działce [...] warstwy ziemi i kamienia wynoszącej od 90 do 100 cm. Zdaniem biegłego na nieruchomości skarżącej może występować okresowo zmiana stanu wody na gruncie, ale wywołana przez rzekę Kamienną, nie przez działania właścicieli działek sąsiednich. Biegły dostrzegł, że podniesienie terenu na tych działkach utrudnia przepływ wody i może przyczynić się do spiętrzenia fali wezbraniowej, zastrzegł wszelako, iż kwestia ta nie została objęta opinią, gdyż stanowi przedmiotem innego, prowadzonego równolegle postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Wójt Gminy B., powołując się m.in. na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm., dalej określanej jako ustawa), nakazał inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] poprzez usunięcie dokonanego podwyższenia gruntu. Organ uznając, że zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, zwrócił zarazem uwagę na wynikający z art. 88l ust. 1 ustawy zakaz wykonywania robót i czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz na fakt, iż zgodnie z informacją uzyskaną od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. inwestor nie uzyskał decyzji tego organu, która wedle art. 88l ust. 2 ustawy mogłaby go zwolnić z takiego zakazu. Inwestor wniósł od tej decyzji odwołanie, w wyniku którego SKO przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. SKO w pierwszej kolejności nawiązało do decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., akcentując, że działka nr [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy. W tym kontekście wyraziło pogląd, że art. 88o ust. 1 oraz art. 88l ust. 1 ustawy stanowią lex specialis wobec jej art. 29, a ich ratio legis sprowadza się do reguły, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem wyłącznie właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia stanu utrudniającego ochronę przed powodzią w przypadku, gdy na tego rodzaju obszarze dokonano zmiany ukształtowania terenu, bez decyzji tego organu, która zezwalałaby na jej przeprowadzenie. W ocenie SKO wyłącza to kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przyznane mu przez art. 29 ustawy, mający charakter subsydiarny. Przywrócenie do stanu poprzedniego, o którym mowa w tym przepisie, może bowiem nastąpić, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom albo gdy ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Ponadto wymaga ono łącznego spełnienia dwóch przesłanek: zmiany stanu wód oraz szkody spowodowanej przez tę zmianę na gruntach sąsiednich. W związku z tym SKO odwołało się do sporządzonej w sprawie opinii biegłego i skonstatowało, że zmiany dokonane przez inwestora odpowiadają hipotezie art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy, nie art. 29 ustawy, toteż organem właściwym w ich przedmiocie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., prezentując stanowisko, że Wójt Gminy B., jako organ właściwy, zasadnie na jej wniosek wydał decyzję na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy. SKO w odpowiedzi na skargę organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach najpierw przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, dwie główne przyczyny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że inwestor niewątpliwie dokonał podwyższenia terenu własnej działki nr [...] w B., położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, działając bez zwolnienia od zakazów obowiązujących na takim obszarze. Nawiązał jednocześnie do art. 88o ust. 1 oraz 29 ust. 1 i 3 ustawy i nie zgodził się z poglądem SKO co do relacji tych przepisów. Zaakcentował, że każdy z nich ma inny cel: art. 88o ust. 1 ustawy – ochronę terenów zagrożonych powodzią, zaś art. 29 ust. 3 ustawy – zachowanie naturalnego stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunków spływu wody opadowej i odpływu ze źródeł, przy czym "możliwości naprawcze" organu orzekającego w trybie tego art. 29 ust. 3 ustawy są szersze, gdyż może on nakazać nie tylko przywrócenie stanu poprzedniego, ale także wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego przepisy te nie konkurują ze sobą, a działania organów uprawnionych do ich zastosowania mogą być prowadzone równolegle. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej powoływanego jako P.p.s.a.). Ponadto Sąd nie podzielił oceny SKO odnośnie do przeprowadzonej w sprawie opinii biegłego. Jego zdaniem wynika z niej niezbicie, że podwyższenie terenu działki nr [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, co oznacza, iż spełniona została jedna z dwóch przesłanek niezbędnych do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Uzasadnia to potrzebę dokładnego zbadania oddziaływania tej zmiany na grunty sąsiednie, w szczególnie tego, czy zwiększyła ona negatywne następstwa położenia działki skarżącej na terenie zalewowym. Brak ustaleń faktycznych w tej materii przemawia, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na rzecz uchylenia zaskarżonej decyzji także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. SKO, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 maja 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty materialnoprawne, oba odniesione art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 3, art. 88l ust. 1 pkt 3 i art. 88o ust. 1 ustawy. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że nie konkurują one ze sobą i mogą być zastosowane równolegle w sytuacji, gdy nieruchomość, na której wykonane zostały czynności lub roboty, położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei drugi zarzut również podnosił ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że przepis art. 88o ust. 1 ustawy nie ma charakteru lex specialis wobec art. 29 ust. 1 ustawy, podczas gdy jego zastosowanie sprawia, że bezprzedmiotowe byłoby postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 ustawy. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor omówił motywy zaskarżonego wyroku, regulację art. 29 oraz art. 88l ustawy oraz stan faktyczny sprawy, zaznaczając, że inwestor dokonał podwyższenia terenu własnej działki, mogące powodować utrudnienie przepływu wody skutkujące spiętrzeniem fali wezbraniowej i stanowiące przez to bezprawną ingerencję na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zwrócił równocześnie uwagę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2013 r., którą odmówiono inwestorowi zwolnienia od zakazów obowiązujących na takim obszarze. Podtrzymał też stanowisko SKO co do charakteru prawnego art. 88l ust. 1 i art. 88o ust. 1 ustawy oraz ich ratio legis jako przepisów szczególnych przyznających dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej wyłączną właściwość do wydania decyzji przywracającej stan nieutrudniający ochrony przed powodzią w razie, gdy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dokonano zmiany ukształtowania terenu bez decyzji tego organu zwalniającej od zakazów, jakie z mocy ustawy obowiązują na tym obszarze. W konsekwencji wyłączone jest stosowanie art. 29 ustawy, tym bardziej że przewidziane w nim przesłanki różnią się od tej, która wystarcza do nałożenia obowiązków w trybie art. 88o ustawy. Tryb ten należy wszak uruchomić, gdy dokonano zmiany ukształtowania terenu bez uzyskania decyzji, która by na to zezwalała. Poza tym nałożenie obowiązków na podstawie art. 88o ustawy powoduje, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone w oparciu o art. 29 ustawy, które mogłoby w takim stanie rzeczy prowadzić do tzw. legalizacji robót czy czynności naruszających zakazy ustanowione w art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sformułowane w niej zarzuty kwestionują tylko jedną z dwóch podstaw uchylenia decyzji SKO, spośród tych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (łączącą się z naruszeniem przez organ przepisów prawa materialnego). Autor skargi kasacyjnej podjął mianowicie polemikę z przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią art. 29 oraz art. 88l i art. 88o ust. 1 ustawy, uznającą, że przepisy te nie wykluczają się wzajemnie i mogą być stosowane równolegle. Podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl którego pierwszy z tych przepisów ma charakter ogólny i nie można po niego sięgnąć w sytuacjach normowanych przez regulację szczególną, wynikającą z art. 88l i art. 88o ust. 1 ustawy. Jednocześnie jednak pełnomocnik nie podniósł zarzutów procesowych, które mogłyby zwalczać drugą z wyodrębnionych przez Sąd pierwszej instancji podstaw uchylenia tej decyzji, sprowadzającą się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych ważnych dla oceny przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 ustawy. W efekcie nie zwalcza stanu faktycznego przyjętego przez Sąd, przeciwnie nawiązuje do tych samych jego elementów, które zostały wzięte pod uwagę przez Sąd. To z kolei ma zasadnicze znaczenie dla wyniku kontroli instancyjnej przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, działającego - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. - w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej, zakreślonymi przez jej zarzuty. Podczas tej kontroli należy bowiem uwzględnić dokładnie tę samą sytuację faktyczną, w odniesieniu do której Sąd pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie, a zatem wypowiedział pogląd prawny podważany w skardze kasacyjnej. Podkreślić zaś wypada, że wykładnia prawa dokonywana w procesie jego stosowania nigdy nie polega na jego abstrakcyjnej interpretacji, służy ona wszak skonstruowaniu normy prawnej, która podlegać ma skonkretyzowaniu w indywidualnej sprawie, załatwianej w danym postępowaniu. Tym samym nie może ona odrywać się od realiów tej sprawy, które przesądzają, również w niniejszej sprawie, o tym, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, i to także na etapie jego wykładni. Otóż jeżeli w trakcie wykładni utracono z pola widzenia fakty, jakie wystąpiły w sprawie, a mogą rzutować na sposób rozumienia przepisu, to nawet najbardziej poprawne przestrzeganie prawideł interpretacyjnych doprowadzi do wniosków błędnych, bo wypaczających ostateczny rezultat stosowania prawa. Proste zestawienie treści przepisów objętych zarzutami kasacyjnymi i poddanie ich wykładni językowej nie pozwala rozstrzygnąć rozbieżności będącej przedmiotem sporu w sprawie. W art. 29 ust. 1 ustawy zakazano właścicielom gruntów zmiany stanu wody na gruncie za szkodą dla gruntów sąsiednich, z ważnym zastrzeżeniem odmiennej regulacji ustawowej, oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Naruszenie tego zakazu sankcjonowane jest przez art. 29 ust. 3 ustawy, w myśl którego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z kolei w art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy przewidziano inny zakaz, obowiązujący na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią – wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, m.in. poprzez zmianę ukształtowania terenu. Zgodnie z art. 88l ust. 2 ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od tego zakazu, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, natomiast wedle art. 88o ust. 1 ustawy w przypadku wykonania robót lub czynności, o których mowa m.in. w art. 88l ust. 1 ustawy, nieobjętych decyzją, o której mowa m.in. w art. 88l ust. 2 ustawy, organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać w drodze decyzji przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na koszt tego, kto wykonał te roboty lub czynności. Nie ulega wątpliwości, że przytoczona regulacja prawna – wbrew przekonaniu pełnomocnika SKO – nie daje podstaw do twierdzenia, iż wynikające z art. 29 ust. 3 ustawy kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały wyłączone odnośnie do gruntów znajdujących się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Skądinąd nie można wykluczyć wystąpienia na tych obszarach takich zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy, które nie utrudnią ochrony przed powodzią lub nie zwiększą zagrożenia powodziowego i co za tym idzie nie będą objęte zakazem ustawionym w art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy. Jest jednak zarazem poza sporem, że zakresy przedmiotowe obu przepisów mogą się również krzyżować i że w ich treści czy też w innych przepisach ustawy nie przewidziano reguł kolizyjnych, przyznających pierwszeństwo któremuś z nich lub zastrzegających, iż w takich przypadkach tylko jeden z nich może znajdować zastosowanie. Reguł tych należy poszukiwać w drodze wykładni celowościowej i systemowej z uwzględnieniem konkretnych okoliczności danej sprawy. Wykładnia taka musi przyjmować za punkt wyjścia, że art. 88l i art. 88o ust. 1 ustawy znajdują się w jej dziale VA – zatytułowanym jako ochrona przed powodzią i zawierającym rozwiązania prawne mające tę ochronę zapewnić. W odróżnieniu od art. 29 ustawy, który ma charakter ogólny w tym sensie, iż dotyczy wszelkich zmian stanu wody na gruncie, niezależnie od miejsca jego położenia, są to przy tym przepisy szczególne, odnoszące się łącznie jedynie do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, zdefiniowanego w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy. Przypisują one pierwszoplanową rolę dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który wyposażony jest w odpowiednie środki prawne służące ochronie przed powodzią, i wszelkie organy administracji, także prowadzące postępowanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy, muszą działać w taki sposób, by mógł on z tych środków skorzystać z rezultatem założonym przez ustawodawcę. Pamiętać bowiem wypada, że w świetle art. 88a ustawy ochrona przed powodzią nie jest zadaniem wyłącznie wskazanego organu, lecz wszystkich organów administracji tak rządowej, jak samorządowej (ust. 1) oraz że realizuje się ją i prowadzi z uwzględnieniem wszystkich elementów zarządzania ryzykiem powodziowym (ust. 4) w sposób zapewniający koordynację z działaniami służącymi osiągnięciu celów środowiskowych i ochronie wód (ust. 5). Koordynacja ta ma na celu m.in. zapewnienie współpracy na rzecz osiągnięcia wspólnych korzyści i wymiany informacji w zakresie ochrony przed powodzią oraz osiągnięcia celów środowiskowych i ochrony wód (art. 88a ust. 6 pkt 2 ustawy). Odnosząc te spostrzeżenia do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Wójt Gminy B. tylko częściowo wywiązał się z obowiązków, jakie spoczywały na nim w rozpatrywanej materii. Dowiedziawszy się, że w kwestii podwyższenia terenu dokonanego przez inwestora i kwestionowanego we wniosku skarżącej, w której podjął działania w trybie art. 29 ustawy, toczyło się postępowanie przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w przedmiocie zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, wprawdzie wystąpił do tego organu o udostępnienie stosownych dokumentów, lecz nie wyciągnął właściwych wniosków z informacji, jakie uzyskał, i nie dostosował do nich odpowiednio swoich dalszych działań. Niewątpliwie nie mógł on kontynuować postępowania, jeżeli ustalił, że wspomniany inny organ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., która stała się już ostateczna, wcześniej odmówił inwestorowi zwolnienia od zakazu określonego w art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy poprzez dokonanie właśnie tych robót i czynności, jakie zgodnie z wnioskiem skarżącym miały stać się przyczyną zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy. W ten sposób przecież wkraczał on w kompetencje tego organu, przechodząc do porządku nad tym, że po pierwsze inwestor złamał zakaz wynikający z art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy, i że po drugie taki stan rzeczy pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją z dnia 1 lipca 2013 r., odmawiającą zwolnienia z tego zakazu zgodnie z art. 88l ust. 2 ustawy, zagrażając bezpieczeństwu powodziowemu, którego zapewnienie należy także do jego zadań. Przerwał przez to i zaburzył sekwencję działań, jakie przewidziano w tego rodzaju sytuacji w ustawie, wypaczając sens jej przepisów. Z art. 88o ust. 1 ustawy wynika wszak, że to Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. powinien w drodze decyzji rozstrzygnąć o konsekwencjach złamania omawianego zakazu, tym bardziej iż organ ten już wcześniej wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., do której inwestor także się nie zastosował. Uchylona przez SKO decyzja wydana w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy mogła, jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, doprowadzić wręcz do swoistej legitymacji tych wszystkich naruszeń prawa, w tym zagrożeń powodziowych lub utrudnień ochrony przed powodzią, które powinny być usunięte w drodze decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Przedstawione rozważania prowadzą do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić skargi, niezależnie od tego, jakie były jej zarzuty i motywy, lecz powinien ją oddalić, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie toczące się przed tym organem. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, skargę tę oddalił na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie to oznacza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie powinien niezwłocznie podjąć czynności w sprawie celem rozważenia wydania decyzji, o której mowa w art. 88o ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił natomiast od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W jego ocenie w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, gdyż to skarżąca, która musiałaby te koszty ponieść, domaga się ochrony swoich praw w związku z działaniami inwestora, jakie bezsprzecznie naruszają prawo, i nie może ponosić negatywnych następstw niewłaściwego stanowiska Sądu pierwszej instancji, a także części działających w sprawie organów administracji publicznej co do tego, w jakim trybie sprawa ta powinna być załatwiona.