II OSK 2086/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 414/23 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2022 r., nr 1311/22 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r. , sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 414/23, oddalił skargę H. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 grudnia 2022 r., nr 1311/22, uchylającą w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję nr 133/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z 14 września 2022 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], obręb nr [...], położonej przy ul. [...] w L. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że przeprowadzona kontrola legalności decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia uchybień prawa stanowiących podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organ administracyjny prawidłowo zgromadził i ocenił kompletny materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny niezbędny do wydania decyzji. Sąd stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny został w całości przekształcony na budynek usługowy, w którym świadczone są usługi [...], przy czym Sąd zaakceptował stanowisko organu, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w związku z podjęciem w budynku od [...] 2020 r. działalności [...] w ramach Sp. z o.o. Z wpisów w [...] wynika również, iż w ramach prowadzonej w obiekcie działalności [...] przewidziano [...], w tym [...], [...] na potrzeby [...] i [...] w [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sprawie nie miał zastosowania art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej ustawą COVID-19, który utracił moc w dniu 5 września 2020 r. na mocy art 36 ust. 1 ustawy COVID-19. Podsumowując, Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec niewykonania nałożonych obowiązków, art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie obligował organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W skardze kasacyjnej H. S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: - art. 12 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 20 października 2020 r., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż skuteczne dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i w okresie obowiązywania powołanego powyżej przepisu, wymaga poinformowania o właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdy tymczasem obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały ani skutków zaniechania tej czynności ani też znaczenia tej czynności dla powstania konkretnych skutków prawnych, co wprost wynika z brzmienia samych przepisów prawa, skoro wraz z ich wejściem w życie właściwy organ architektoniczno-budowlany nie został upoważniony do dokonywania jakichkolwiek czynności sprawdzających czy zatwierdzających, co w konsekwencji daje podstawy wnioskować, iż "poinformowanie" o jakim mowa w tymże przepisie, miało mieć jedynie charakter porządkowy i informacyjny, co tym samym daje podstawy do uznania, iż zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścili się nieuprawnionej wykładni rozszerzającej wskazanych powyżej przepisów; - art. 12 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 20 października 2020 r., polegające na ocenie, iż powołane przepisy nie miały mieć zastosowania w przypadku, gdy inwestycja mogła jedynie ubocznie przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19, skoro takie ograniczenie w żaden sposób nie wynika z treści powołanych przepisów, co tym samym winno skutkować uznaniem, iż doszło do nieuprawnionej wykładni rozszerzającej tegoż przepisu; - art. 7 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności ustalenia, kiedy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i pominięciu okoliczności uzasadniających zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb [...], położonej przy ulicy [...] w L. i przeznaczenie go na [...], co wynikało wprost z potrzeb wprowadzonego stanu epidemii i zagrożenia epidemiologicznego a tym samym potrzeby zapewniania pacjentom S. zakażonych wirusem COVID-19 miejsca pobytu w ramach [...]; - art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu obowiązkowi rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającego w szczególności na całkowitym pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy obu instancji treści Porozumienia przedłożonego przez skarżącą a zawartego przez z nią ze S. w W., którego przedmiotem było wprost zagwarantowanie pacjentom zakażonym COVID-19 pobytu we właściwej placówce medycznej zorganizowanej jako [...], co tym samym potwierdza, iż zmiana sposobu użytkowania miała bezpośredni związek z przeciwdziałaniem COVID-19. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji, a także o ich zmianę. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy określone przez wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Bezzasadne są zarzuty oparte na podstawie naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć przepisy p.p.s.a., gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego sprawy, lecz kontrolują legalność procesu ustalania stanu faktycznego w postępowaniu ukształtowanym przepisami o postępowaniu sądowoadministracyjnym. W realiach sprawy chodzi w szczególności o zgodność działania organów z przepisami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. Niemniej jednak sposób wyrażenia zarzutów ograniczony nietrafnie wyłącznie w swoich podstawach do przepisów postępowania administracyjnego pozwala na odczytanie ich istoty i ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. Jak wynika z opisu zarzutu, skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, pomimo przypisywanego organom nadzoru budowlanego zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym nieustalenia daty zmiany sposobu użytkowania budynku. Z kolei drugi zarzut polegał na niedostrzeżeniu przez Sąd Wojewódzki niewywiązania się przez organy z określonego w art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało wyrażać się w pominięciu treści przedłożonego przez skarżącą porozumienia zawartego ze Szpitalem Bródnowskim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przypisania uchybień wskazanych w opisie zarzutów. Sąd pierwszej instancji akceptując działanie organów administracji, trafnie zauważył, że zmiana sposobu użytkowania obiektu jest związana z rozpoczęciem nowego sposób użytkowania obiektu, w tym wypadku podjęciem działalności [...]. W realiach sprawy podjęcie tej działalności zostało ustalone na podstawie, m.in. wpisu w [...]. Z danych wskazanych w Rejestrze wynika, że w budynku objętym postępowaniem [...] rozpoczęło funkcjonowanie od [...] 2020 r. Data ta jest także zbieżna z datą zawarcia porozumienia o współpracy pomiędzy S. w W. a N., reprezentowanym przez skarżącą jako Prezesa Zarządu tej Spółki, które to porozumienie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie zostało pominięte przez orzekające organy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. W świetle tych danych, a także uwzględniając art. 103 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 295), zgodnie z którym co do zasady działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru, akceptacja przez Sąd a quo stanowiska organów nadzoru budowlanego, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła najwcześniej w dniu [...] 2020 r., nie stoi w sprzeczności z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i przepisami proceduralnymi. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także na etapie postępowania sądowego nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na inną datę zmiany sposobu użytkowania budynku, w szczególności na datę przypadającą przed 5 września 2020 r., tj. przed wygaśnięciem, na mocy art. 36 ust.1 ustawy COVID-19, art. 12 tej ustawy. Powyższe oznacza, że w realiach sprawy nie ma podstaw do przypisania Sądowi błędu w stwierdzeniu, że organy zgromadziły w tym zakresie kompletny materiał dowodowy i dokonały jego pełnej oceny. Niepodważenie legalności procesu gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracji oraz dokonywania samych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie daty zmiany sposobu użytkowania, pozwala na nieuwzględnienie zarzutu niezastosowania art. 12 ustawy COVID-19. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych w przypadku przepisu, który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z jednostek redakcyjnych, takich jak ustępy i punkty, wymaga wskazania określonej jednostki redakcyjnej z przywołaniem numeru artykułu, ustępu lub punktu albo oznaczenia literowego określonej jednostki redakcyjnej. W skardze kasacyjnej formułując oba zarzuty nie podano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 12 ustawy COVID-19. Uwzględniając jednak przytoczoną na ich poparcie argumentację należy uznać, że w istocie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, po pierwsze, błędną wykładnię art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż skuteczne dokonanie w okresie jego obowiązywania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, wymagało poinformowania o tym właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Po drugie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie błędnie uznano, że art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie miał zastosowania do dokonanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku. Należy wskazać, że z dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 wynikało m.in., że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). W ust. 2 tego przepisu wskazano zaś, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Oceniając tak sformułowane zarzuty, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy art. 12 miał w sprawie zastosowanie z uwagi na jego epizodyczny charakter. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19 przepis ten tracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy. W tym wypadku utrata mocy regulacji nastąpiła z dniem 5 września 2020 r. Biorąc pod uwagę ustalenie faktyczne, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego nastąpiło po [...] miesiącach od tej daty, przepis ten w chwili zmiany sposobu użytkowania już nie obowiązywał. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji słusznie przyjęły, że przepis art. 12 ustawy COVID-19 nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w okolicznościach sprawy, bez znaczenia pozostaje również kwestia oceny, czy zmiana sposobu użytkowania budynku była związana z przeciwdziałaniem COVID-19, czy też nie. Rację ma przy tym skarżąca kasacyjnie, że niepoinformowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie mogłoby stanowić samo w sobie podstawy do przyjęcia, że zmiana została wykonana w ramach samowoli. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych instrumentów prawnych, które przewidywałyby możliwość zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej złożonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 informacji. Brakuje w tym zakresie odpowiedniej normy kompetencyjnej oraz procedury, która pozwalałaby na weryfikację prawdziwości takiej informacji. Skarżąca kasacyjnie pozostaje jednak w błędnym przekonaniu, że nałożenie na nią obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku było następstwem niedochowania przez nią obowiązku informacyjnego określonego w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19. Należy zatem wyjaśnić, że podjęte działania nadzorcze oraz wydane w ich efekcie decyzje, wynikały z realizacji obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, do czego organy nadzoru budowlanego są zobowiązane w świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przeprowadzona w sprawie weryfikacja, w wyniku której ustalono, że w przypadku należącego do skarżącej budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, spotkała się z legalną reakcją organów. Dokonana zmiana sposobu użytkowania, a także niewywiązanie się przez inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem organu pierwszej instancji z 8 lipca 2022 r., musiało bowiem skutkować wydaniem decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.