II OSK 2080/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1464/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2023 r. nr 815/2023 w przedmiocie wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1464/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. (dalej: "skarżący") na postanowienie nr 815/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB" bądź "organ") z dnia 16 października 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") wstrzymał inwestorowi – D. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "spółka") prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w [...], gm. [...], z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zażalenie na to postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia wniosła spółka. Postanowieniem nr 815/2023 z dnia 16 października 2023 r. MWINB, na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: "p.b."), stwierdził, że zażalenie wniesione przez spółkę na postanowienie PINB nr 71/2023 zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. Organ ustalił, że przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 20 stycznia 2023 r. została doręczona spółce 26 stycznia 2023 r., a zatem zażalenie na to postanowienie mogło zostać skutecznie wniesione do 2 lutego 2023 r. Tymczasem, zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia spółka złożyła 23 lutego 2023 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie MWINB nr 815/2023 wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Organ domagał się odrzucenia skargi ze względu na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia, ewentualnie oddalenia skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu w zakresie skuteczności doręczenia spółce postanowienia PINB nr 71/2023 oraz terminu do wniesienia zażalenia na to rozstrzygnięcie. Następnie stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku zaznaczając, że przedmiotem rozpatrywanej skargi była kwestia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a nie odmowa przywrócenia tego terminu. W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił, że dochowanie (lub niedochowanie) terminu jest kwestią obiektywną i nie zależy od uznania organu rozpatrującego zażalenie, zaś w świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy MWINB zobowiązany był stwierdzić, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Odnośnie argumentu dotyczącego braku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania wskazał, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania (art. 73 § 1 k.p.a.). Końcowo Sąd stwierdził, że wniosek organu o odrzucenie skargi skarżącego ze względu na brak interesu prawnego do jej wniesienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśnił, że skarżący był stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia PINB nr 71/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. oraz stroną postępowania przed MWINB, w którym stwierdzono, że zażalenie spółki zostało wniesione po terminie, który nie został przywrócony. Niezależnie od tego, odwołując się do treści art. 58 p.p.s.a., wskazał, że ewentualny brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi nie mógł skutkować jej odrzuceniem, lecz oddaleniem. Skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na decyzję organu pierwszej instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, co ostatecznie przesądza o niezasadności skargi kasacyjnej i jej oddaleniu. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., sygn. akt II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że skarżący nie ma legitymacji procesowej, aby kwestionować stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez spółkę. Okoliczności związane z niedochowaniem terminu do dokonania czynności rozpatrywane są indywidualnie wobec każdego skarżącego w związku z jego sytuacją prawną. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w przedstawionym wyżej znaczeniu w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej innego podmiotu. Oznacza to, że skarga skarżącego podlega oddaleniu, a dokonana wyżej ocena przesądza o niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, które i tak nie odnoszą się do istoty sprawy, tj. stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, lecz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, którymi autor skargi kasacyjnej zarzuca nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.) oraz nie wzięcie pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), a także niedostrzeżenia uchybienia przez organ administracji zasadom prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). W konsekwencji nieskuteczny jest również zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.