II OSK 208/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 312/24 w sprawie ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, wyrokiem z 28 listopada 2024 r. o sygn. IV SAB/Wr 312/24, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 złotych (pkt IV), oraz zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V). W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał mające zastosowanie w sprawie regulacje prawne i wskazał w szczególności, że moment dokonywanej oceny istnienia stanu przewlekłości wyklucza badanie prowadzenia postępowania (bezczynności, przewlekłości) organów administracji według nowych reguł. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście do organu 13 grudnia 2021 r., zatem przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354; dalej "u.c."). Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki jego działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W świetle obowiązujących zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem okresu, który już upłynął przed wejściem w życie nowelizacji. Dokonując analizy ww. regulacji, a przede wszystkim ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91; dalej "Nowela"), Sąd wyprowadził wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. W przypadku sprawy o zezwolenie na pobyt stały termin na wydanie decyzji został uregulowany w art. 210 u.c. Analiza regulacji wskazanej w danym przepisie pozwala przyjąć, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd zauważył, że postępowanie trwało ponad rok. Pierwszą czynność podjęto w dniu złożenia wniosku, informując o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na 13 listopada 2022 r. Następną czynność podjęto 24 maja 2022 r. kierując pismo do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu, na co uzyskano odpowiedź 24 i 26 czerwca 2022 r. Po tych dniach organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i pozostał bezczynny do dnia wniesienia skargi (29 lutego 2024 r. – data wpływu do Wojewody) na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem Sądu na ocenę przewlekłego prowadzenia postępowania i jego skutki, nie ma wpływu wejście w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 830) przepisu art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583; dalej "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy"), ponieważ termin ustawowy załatwienia sprawy z wniosku skarżącego upłynął wcześniej i wobec tego nie mógł ulec zawieszeniu. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 100c ust. 4 i art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, podczas gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie – z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podkreślił, że przepisy art. 100c oraz 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną. Okoliczność zawieszenia terminów nie zwalania oczywiście organu od załatwienia sprawy, oznacza jedynie, że strona nie może z ewentualnych opóźnień organu w tym przedmiocie wywodzić wobec niego konsekwencji prawnych. Wojewoda dodał, że decyzję w niniejszej sprawie wydano 2 grudnia 2024 r. i doręczono 9 grudnia 2024 r. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 16 stycznia 2025 r. zawarł odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadnie Wojewoda podnosi, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn.: II OSK 2362/23, II OSK 1286/23, II OSK 2424/23, II OSK 1551/23, II OSK 2921/24, II OSK 46/25 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 danego aktu zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1 (tak: na przykład wyroki NSA o sygn.: II OSK 801/2, II OSK 1303/24, II OSK 926/24, II OSK 1355/24, II OSK 1123/24, II OSK 2057/24, II OSK 1961/24, II OSK 1287/24, II OSK 2470/24, II OSK 2316/24, II OSK 1119/24, II OSK 1280/24, dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d danego aktu nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, a mianowicie dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tak: art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r.. Powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 926/24, II OSK 1123/24, dostępne w CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d danego aktu. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu tak na przykład: wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa) – tak w wyroku NSA o sygn. II OSK 46/25 (dostępny w CBOSA). Podsumowując, nieprawidłowo Sąd I instancji przyjął, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie będą miały żadnego zastosowania w niniejszej sprawie. Należy także podkreślić, że zupełnie niezrozumiałym jest uzasadnienie stanowiska Sądu o braku zastosowania tych przepisów z powołaniem się na to, że przed ich wejściem w życie, termin do załatwienia sprawy już upłynął. Skoro, jak przyjął Sąd, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu, to oznacza, że – w oparciu o treść art. 13 ust. 1 i 3 Noweli – ustawodawca przedłużył do 6 miesięcy termin do załatwienia tej sprawy i zaczął on biec od dnia jej wejścia w życie, czyli 29 stycznia 2022 r. Tak ustalony początek biegu terminu oznaczał, że przy braku wstrzymania jego biegu w art. 100c i art. 100d powołanej ustawy, upłynąłby 29 lipca 2022 r. (6 miesięcy). Skoro ww. przepisy weszły w życie 15 kwietnia 2022 r. z datą od 24 lutego 2022 r., to z pewnością termin ten biegł w tej dacie. Stosowanie art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy musiało jednak ulec zmianie. Wobec zakończenia procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych, celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 2921/24, II OSK 3096/24, II OSK 2940/24, II OSK 2719/24, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu 13 grudnia 2021 r. Wprawdzie w tym dniu obowiązywał trzymiesięczny okres przewidziany na wydanie decyzji (art. 210 u.c.), niemniej dany przepis uległ zmianie na mocy Noweli, wprowadzającej sześciomiesięczny termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały (art. 1 pkt 39 Noweli). Regulacja kształtująca, wydłużająca do sześciu miesięcy, termin na załatwienie sprawy w tym przedmiocie, weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. Termin biegł zatem od tego dnia do 24 lutego 2022 r., od kiedy, zgodnie z obowiązującą z tą datą (z mocą wsteczną) ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy, w tym normami art. 100c i art. 100d, termin w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczynał biegu, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na okres podany w tych normach. Trudno w tych warunkach mówić o bezczynności Wojewody w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a., skoro z przewidzianego prawem terminu Wojewoda niejako wykorzystał niespełna cztery tygodnie, celem załatwienia sprawy. Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji (28 listopada 2024 r.) upłynęło pięć miesięcy, bez dwóch dni. Łącznie zatem, uwzględniając okres przed 24 lutego 2022 r. oraz po 1 lipca 2024 r. do dnia wydania wyroku objętego skargą kasacyjną, nie można mówić o bezczynności Wojewody, z uwzględnieniem stanu na dzień zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Co istotne, Wojewoda decyzją z 2 grudnia 2024 r., nadesłaną przy piśmie z 16 października 2025 r., zakończył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego, dochowując terminu wyznaczonego obowiązującymi przepisami. Nie sposób zatem przypisać Wojewodzie zarzucanej mu przewlekłości. Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a..