II OSK 2079/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/22 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 grudnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1243.2021.MPU w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie/Sąd I instancji/sąd wojewódzki" po rozpoznaniu skargi A. R. wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/22, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dalej "Minister" z 1 grudnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1243.2021.MPU, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), dalej "u.o.z.", w wyniku rozpatrzenia odwołania A. R., utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej "DWKZ" z 4 sierpnia 2021 r., nr 1474/2021, odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych dla dwóch pawilonów handlowych przy ul. [...], na działce nr ew. nr [...], obręb [...] [...] w [...]. Sąd wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wskazał, że wnioski wynikające z przeprowadzonej przez organy obu instancji oceny zmiany wyglądu zabytkowego układu urbanistycznego [...] jako zabytku, nie wykazały w sposób wystarczający, żeby przedsięwzięcie to miało negatywny wpływ na zabytkowe wartości układu w stopniu nakazującym się mu sprzeciwić. W ocenie Sądu, Minister nie mógł zanegować możliwości zabudowy przedmiotowej działki budynkami (pawilonami) handlowymi znajdującymi się w pierwszej linii zabudowy od strony ulicy [...] i uznawać powyższej sytuacji jako prowadzącej do negatywnej ekspozycji zabytkowego budynku, jeżeli zgoda na ich budowę w odpowiedniej procedurze została wydana i nie została ona podważona jako naruszająca postanowienia m.p.z.p. w zakresie zachowania ekspozycji znajdujących się na terenie objętym planem obiektów o wartościach architektonicznych. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli organ odwoławczy nie wykazał nielegalności spornej zabudowy, w sprawie należało oprzeć się na założeniu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, działając w uzgodnieniu z właściwym organem ochrony zabytków, mógł stwierdzić, iż zabudowa uzupełniająca na przedmiotowej działce mogła zostać zlokalizowana poprzez uzupełnienie układu istniejącego budynku zabytkowego, o czym przesądzał m.p.z.p., bez szkody dla wartości chronionych. W ocenie Sądu wojewódzkiego organy nie rozważyły wystarczająco materiału dowodowego, np. tego, czy wrysowane w projekcie zagospodarowania terenu umiejscowienie schodów dla budynku nr 1, które zostało objęte zwymiarowaniem, odpowiada intencjom strony, czy też takie znaczenie przypisać należało wskazanym rysunkom towarzyszącym ww. projektowi. Nie jest równocześnie jasne, kto jest autorem dokonanego ołówkiem na projekcie zagospodarowania terenu doznaczenia. Minister, dalej "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu: I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez sąd wojewódzki, że organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie wykazały wystarczająco, że przedsięwzięcie budowlane ma negatywny wpływ na zabytkowy budynek oraz zabytkowy układ urbanistyczny, podczas gdy zastosowanie metalowych schodów, w skrajny sposób odbiegających od stylu architektonicznego budynku wpłynęłoby negatywnie na substancje budynku, zatem organ wydając decyzję odmowną działał w interesie społecznym i w interesie ochrony zabytku; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Minister nie mógł zanegować w sprawie możliwości zabudowy budynkami handlowymi (pawilonami), jeżeli zgoda na ich budowę została wydana, podczas gdy Minister nie jest związany postanowieniami organów nadzoru budowlanego i działa w ramach uznania administracyjnego; 3. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów oraz zakresu rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji w taki sposób, że Sąd dokonał oceny stanu faktycznego oraz oceny wniosków skarżącej zbyt szeroko, i w zakresie jaki pozostaje jedynie w kompetencji organu administracji w trakcie wydawania decyzji administracyjnej, zaś Sąd powinien był zbadać legalność decyzji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wydana decyzja miała charakter arbitralny, kiedy to organ ocenił stan faktyczny i prawny w ramach swoich kompetencji i na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego oraz eksperckiego doświadczenia; organ prawidłowo ocenił przy wydawaniu decyzji, że wybudowanie schodów, o które skarżąca wnioskuje, naruszy zabytkową substancję obiektu. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 36 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja w sprawie robót budowlanych powinna być korzystna dla inwestora, ignorując jednocześnie zakres dozwolonej swobody organu administracyjnego w kształtowaniu treści decyzji, w tym okoliczność, iż wydając decyzję organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony co do zakresu swego rozstrzygnięcia, pomijając przy tym fakt, że organ działa w interesie ochrony społeczeństwa, jakim jest ochrona zabytku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków, iż wydając decyzję organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony co do zakresu rozstrzygnięcia, ale też działa w interesie ochrony społeczeństwa jaki jest realizowany poprzez ochronę zabytków; 2. art. 19 u.o.z. oraz przepisów miejscowego prawa materialnego tj. § 12 oraz § 13 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz. Woj. Dolnośl. z [...] r. nr [...], poz. [...]) dalej "m.p.z.p.", poprzez zignorowanie i niezastosowanie, w taki sposób, że uchwała przewiduje ochronę budynków zabytkowych i o szczególnych walorach architektonicznych, przy czym budowanie schodów, o które wnioskuje strona byłoby jawnym naruszeniem przepisów przewidujących ochronę budynku. Mając na uwadze powyższe Minister wniósł: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie skierowanej w sprawie skargi administracyjnej skarżącej; 2. w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi wojewódzkiemu; 3. na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 oraz 210 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej przed WSA kosztów postępowania kasacyjnego w tym również kosztów zastępstwa procesowego; 4. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie. A. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz kosztów według norm przepisanych zgodnie z dyspozycją art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie A. R. wnioskowała o wydanie pozwolenia na dobudowę schodów do istniejących pawilonów nr 1 i 2. W ocenie organu dobudowa schodów zewnętrznych w konstrukcji stalowej zmieni znacząco ukształtowanie brył istniejących pawilonów handlowych. Silnie wyeksponowane schody o konstrukcji stalowej mają charakter przemysłowym i nie nawiązują do miejscowej tradycji budowlanej, co jest sprzeczne z ustaleniami wynikającym z m.p.z.p. Projektowane schody wpłynęłyby również negatywnie na odbiór wizualny i ekspozycję budynku przy ul. [...], wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że wydane w sprawie decyzje nie powinny się ostać w obrocie prawnym. W pełni aprobuje stanowisko wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ma potrzeby ponownego jego przytaczania. Nie ulega wątpliwości, że w analizowanej sprawie organ powinien ponownie dokonać oceny wpływu budowy schodów zewnętrznych dla pawilonów handlowych w zakresie zmiany wyglądu zabytkowego układu urbanistycznego [...] jako zabytku. W szczególności w zakresie pawilonu nr 2 i uwag skarżącej, która podkreśla jego boczne usytuowanie na nieruchomości od strony parku i częściowe zakrycie projektowanych od tej samej strony schodów mającą znajdować się w tym miejscu roślinnością. Słusznie także Sąd dostrzegł sprzeczność zachodzącą pomiędzy projektem zagospodarowania terenu, a rysunkami stanowiącymi rzut schodów i elewacji budynku nr 1, która wymaga wyjaśnienia. A także podniósł, że przedstawiony projekt budowlany budowy schodów zewnętrznych dla dwóch pawilonów handlowych powinien podlegać rozważeniu przez organ ochrony zabytków w celu określenia ich dopuszczalności przy uwzględnieniu, że ocena ta mogła zakres zaaprobowanych robót poddać stosownej modyfikacji, w tym koniecznemu zawężeniu. Za niezasadne uznać tym samym należy powołane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazane przez Sąd I instancji uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - miały, w tym przypadku, istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie organ powinien poczynić wnikliwe ustalenia i przeprowadzić ponownie postępowanie z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być natomiast utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 19 u.o.z. w zw. z § 12 i 13 m.p.z.p. Przepis art. 19 u.o.z. reguluje kwestie związane z uwzględnianiem ochrony zabytków nieruchomych w aktach związanych z planowaniem przestrzennym. Odnosząc się do samych ustaleń planu miejscowego wskazać trzeba, że są one ogólne i nie zawierają bezwzględnego zakazu zabudowy na analizowanym w niniejszej sprawie obszarze. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organy powinny szczegółowo przeanalizować możliwość dobudowy schodów do pawilonów. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie całych jednostek § 12 i 13 m.p.z.p. (§ 12 określa co podlega ochronie kulturowej, zaś § 13 co podlega ochronie na obszarze centrum miasta oraz na obszarze jednostki) nie precyzuje jednak na czym dokładnie miałoby polegać owe naruszenie, a wskazuje jedynie, że przedmiotowa konstrukcja byłaby naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje ochronę obiektów zabytkowych. Jednocześnie podkreślić trzeba, że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistyczno-architektonicznego miasta do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2686/16, LEX nr 2390398). Wobec powyższych rozważań skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca także naruszenie art. 36 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja w sprawie robót budowlanych powinna być korzystna dla inwestora, ignorując jednocześnie zakres dozwolonej swobody organu administracyjnego w kształtowaniu treści decyzji. Wyjaśnić trzeba, że wskazany przepis określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że Sąd wojewódzki uchylając zaskarżone decyzje nie przesądził, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, jakiej treści decyzja powinna zostać wydana, a jedynie wskazuje jakie aspekty organ powinien rozważyć przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A. R.. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 498/08). W niniejszej sprawie A. R. nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez nią odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście, a nie przez profesjonalnego pełnomocnika.