II OSK 2078/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1512/14 w sprawie ze skargi U. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1512/14, oddalił skargę U. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 31 października 2013 r. pełnomocnik R. i B. G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia przez U. K. do użytkowania myjni samochodowej [...] przy ul. [...] 64 w Tychach. W załączeniu do ww. pisma przedłożono wydruki ze stron internetowych oraz kopie stron z gazet, zawierających ogłoszenia reklamowe w zakresie usług oferowanych przez [...]. W dniu 9 grudnia 2013 r. PINB przeprowadził wizję w terenie, z której sporządzona została notatka służbowa, w której odnotowano: "W dniu dzisiejszym przedstawiciele PINB w Tychach udali się na ul. H. [...] w T. (parcela nr [...]), celem przeprowadzenia oględzin. Prawidłowo wezwana Pani U. K. nie stawiła się. Nie było możliwości przeprowadzenia oględzin. Na terenie nieruchomości nie było klientów myjni. Prawdopodobnie przy ul. [...] funkcjonuje myjnia samochodowa "[...]. Świadczą o tym banery reklamowe." W dniu 14 stycznia 2014 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono, że "(...) myjnia samochodowa jest nieużytkowana. Obiekty są zamknięte. W dniu dzisiejszym do PINB w Tychach wpłynął wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej myjni samochodowej wraz z załącznikami. Pani U. K. wyjaśnia, że posiada firmę transportową i czasowo były dokonywane mycia w przedmiotowej myjni samochodów firmowych w różnych okresach w razie konieczności. Obecnie myjnia jest nieużytkowana i będzie użytkowana dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pani U. K. wyjaśnia, że reklamowała usługi myjni samochodowej w prasie, aby sprawdzić zainteresowanie na tego typu działalność". W dniu 4 lutego 2014 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, z których sporządzona została notatka służbowa, w której odnotowano, że "W dniu dzisiejszym przeprowadzono czynności kontrolne w rejonie parceli nr [...] przy ul. [...] 64 w T. Stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje myjnia samochodowa "[...]". Zarówno na budynku myjni, jak i ogrodzeniu działki widnieją banery reklamowe. Ponadto zaobserwowano obecność pracowników myjni na terenie nieruchomości oraz klientów korzystających z usług myjni "[...]". Nie ulega zatem wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany jako myjnia samochodowa "[...]". W załączeniu do pisma z dnia 5 lutego 2014 r. pełnomocnik małżonków B. i R. G. przedłożył oświadczenie z dnia 29 stycznia 2014 r. K. D. i innych, iż od 2011 r. zlokalizowana w Tychach przy ul. [...] ręczna myjnia samochodowa "[...]" jest użytkowana, oświadczenie z dnia 30 stycznia 2014 r. A. B., że od ponad dwóch lat myjnia działa i korzystała z jej usług, wydruki ze stron internetowych oraz kopie stron z gazet, zawierających ogłoszenia reklamowe w zakresie usług oferowanych przez [...], a także nagranie pt. "Ścieżki Rowerowe T. – ul. S.", na którym widać baner reklamowy myjni samochodowej "[...]" oraz dokumentację zdjęciową. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. myjni, pod warunkiem likwidacji wykonanego podłączenia odwodnienia nieruchomości na parceli nr [...] (kanalizacji deszczowej) do wpustu ulicznego zlokalizowanego w pasie drogowym ul. [...] w T. i wykonania zagospodarowania wód opadowych w obrębie własnej nieruchomości w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. PINB w Tychach wymierzył U. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.W. [...] z siedzibą w T. przy ul. [...] karę w wysokości 75,000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania myjni samochodowej "[...]", zaadaptowanej z warsztatu stolarskiego. U. K. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła: – art. 50 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie do małżonków G. wezwania z dnia 16 stycznia 2014 r. i zobowiązanie ich do przedstawienia "wszelkich dowodów świadczących o tym, że przystąpiono do użytkowania myjni", podczas gdy przepis ten uprawnia wyłącznie do wezwania do udziału w czynnościach, złożenia wyjaśnień lub zeznań; – art. 75 § 1 k.p.a. w następstwie przeprowadzenia dowodu ze źródeł przedstawionych przez wyżej wymienionych; – art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w następstwie nieprzeprowadzenia dowodów zgodnie z wnioskami zawartymi w piśmie inwestora z dnia 24 lutego 2014 r.; – art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w następstwie zaniechania odniesienia się do argumentów strony skarżącej; – art. 77 § 2 k.p.a. wobec zaniechania wydania postanowienia o sprzeczności z prawem dowodów w postaci notatek służbowych z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz 4 lutego 2014 r. i materiałów przedstawionych przez małżonków G.; – art. 10 § 1 k.pa. i art. 75 § 1 k.p.a. w następstwie przeprowadzenia dowodu z notatki służbowej z dnia 4 lutego 2014 r., pomimo że dokumentowi temu nie można przyznać waloru dowodowego; – art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w następstwie przyjęcia jako wiarygodnych informacji przekazanych organowi przez B. G.; – art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w następstwie przeprowadzenia oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy; – art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w następstwie wydania postanowienia o nałożeniu kary wobec uznania, że nastąpiło przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu, pomimo że organ nie ustalił chwili, w której nastąpić miało to naruszenie; – art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem za "przystąpienie do użytkowania myjni" może być uznane wyłącznie trwałe i ustabilizowane prowadzenie działalności na rzecz osób trzecich w zakresie mycia pojazdów; – art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 7 tej ustawy w zw. z pozycją 3 załącznika do ustawy, określającą kategorię III obiektów budowlanych, poprzez nałożenie kary w związku z przystąpieniem do użytkowania myjni samochodowej (kategoria XVII), podczas gdy sporadyczne dbanie o estetykę własnego pojazdu w obrębie nieruchomości nie jest przystąpieniem do użytkowania myjni, a mieści się w ramach użytkowania garażu. Postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł do PINB w Tychach o przesłuchanie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań: R. G. i innych. W dniu 13 czerwca 2014 r. zeznania złożyła K. D., która oświadczyła, że przedmiotowa myjnia samochodowa użytkowana jest co najmniej od Świąt Wielkanocnych 2011 r. i działa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Od 2011 r. na terenie myjni przebywają pracownicy, którzy myją i odkurzają samochody. R. G. złożył zeznania w dniu 13 czerwca 2014 r. i podniósł, że jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości i zaobserwował obecność pracowników. Myjnia funkcjonuje nieprzerwanie, za wyjątkiem przerwy jednodniowej na czas kontroli nadzoru budowlanego. Dnia 13 czerwca 2014 r. zeznania złożyła B. G., która będąc współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej zaobserwowała obecność pracowników myjni i świadczone usługi: mycie, odkurzanie itp. Do użytkowania myjni przystąpiła U. K.. W dniu 16 czerwca 2014 r. zeznania złożył A. M., który oświadczył, że przedmiotowa myjnia samochodowa jest użytkowana od lat i miała miejsce jedynie jedna przerwa w użytkowaniu w 2011 r., która trwała około dwóch dni. E. M. w dniu 16 czerwca 2014 r. zeznała, iż myjnia jest użytkowana od 2010 r. bądź od 2011 r. Od początku użytkowania myjni na jej terenie widoczni byli pracownicy, którzy myli i odkurzali samochody. Brama prowadząca do myjni często była otwarta, więc widać było jakie czynności wykonywano. Natomiast brama wjazdowa na teren posesji jest zawsze otwarta. Dnia 16 czerwca 2014 r. zeznania złożył J. L., który oświadczył, że sporna myjnia jest użytkowana co najmniej od 2011 r. Brama wjazdowa na teren jest cały czas otwarta, więc teren jest ogólnodostępny. E. L. w dniu 16 czerwca 2014 r. zeznała, że myjnia samochodowa użytkowana jest od co najmniej 2011 r. Jest ona ogólnodostępna, na terenie przebywają pracownicy, słychać odgłosy mycia. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. Śląski WINB wniósł do PINB w Tychach o przesłuchanie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań dodatkowo A. B. i innych. A. B. w dniu 21 lipca 2014 r. zeznała, że przedmiotowa myjnia samochodowa jest użytkowana od lat. Świadek prowadzi na sąsiedniej nieruchomości gabinet weterynaryjny, więc słyszy odgłosy dochodzące z myjni. Kilkakrotnie korzystała z usług ww. myjni. Dnia 3 września 2014 r. zeznania złożył M. C. Zeznał, że pracuje dla firmy transportowej [...], która wynajmuje od U. K. dwa samochody. Samochody te są przywożone na posesję przy ul. [...] 64 w Tychach. Świadek nie potrafi określić od kiedy funkcjonuje myjnia, ale do użytkowania przystąpiono jego zdaniem w 2014 r. Podobne zeznania złożył także tego samego dnia G. S., który zeznał, że pracuje dla firmy współpracującej z firmą U. K.. Jego zdaniem sporna myjnia funkcjonuje od kilku miesięcy, prawdopodobnie od kwietnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Śląski WINB w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zrelacjonował szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, iż mimo braku w Prawie budowlanym definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego" to jednak w świetle art. 5 ust. 2 czy art. 71 tej ustawy pojęcie to jest zbliżone do szerokiego zakresowo pojęcia cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Użytkowanie obiektu, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Kluczowe znaczenie ma w tym względzie czy mamy do czynienia z korzystaniem z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał nadto, iż nałożenie kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest obowiązkiem organu. Zgodnie z art. 55 ustawy – Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie m.in. jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX–XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII–XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Jak wynika z załącznika do ustawy myjnie samochodowe zaliczone są do kategorii XVII, a zatem kategorii obiektów, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast stosownie do treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ww. kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W niniejszej sprawie stawka opłaty wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu wynosi 15,0, a współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0. Dziesięciokrotne podwyższenie iloczynu powyższych czynników wynosi 75.000. Należy zatem stwierdzić, iż organ powiatowy prawidłowo wyliczył wysokość kary. Organ powiatowy stwierdził przystąpienie do użytkowania spornej myjni podczas czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone w dniu 4 lutego 2014 r. Ponadto fakt przystąpienia do użytkowania obiektu wynika również z zeznań świadków – R. G. i innych. Ww. osoby mieszkają w sąsiedztwie spornej myjni lub prowadzą w sąsiedztwie działalność gospodarczą, a zatem mają stałą możliwość zaobserwowania czy dany obiekt jest w istocie użytkowany czy też nie. Organ odwoławczy uznał zeznania powyższych świadków za wiarygodne. Zeznania tychże świadków są spójne, a jedyna de facto rozbieżność odnosi się do roku rozpoczęcia użytkowania przedmiotowej myjni. Jednakże bezsporne jest, iż w istocie do użytkowania obiektu już przed laty przystąpiono. Przystąpienie do użytkowania obiektu potwierdza również wystawienie tablicy reklamowej z nazwą myjni oraz ogłaszanie działalności zarówno w Internecie, jak i w lokalnej prasie. W odniesieniu do zeznań M. C. i G. S. organ uznał za mniej wiarygodne z uwagi na to, że są to osoby współpracujące z U. K., a ponadto rzadziej przebywające w okolicy myjni niż okoliczni sąsiedzi. Nadto U. K. sama przyznała, co zostało włączone do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 stycznia 2014 r., że "(...) czasowo były dokonywane mycia w przedmiotowej myjni samochodów firmowych w różnych okresach w razie konieczności (...)". Już samo takie działanie stanowi w istocie przystąpienie do użytkowania myjni samochodowej. Zaznaczenia wymaga, iż U. K. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jednakże uczyniła to już po podjęciu przez organ powiatowy czynności w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej myjni samochodowej. U. K. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie: – art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w następstwie przeprowadzenia dowodu z notatki służbowej z dnia 4 lutego 2014 r., pomimo że dokumentowi temu nie można przyznać waloru dowodowego, a nadto organ dysponował notatką z dnia 9 grudnia 2013 r. i protokołem z dnia 14 stycznia 2014 r., które pozwalały na ustalenie okoliczności przeciwnej niż ta, która w ocenie organu wynikała z notatki z 4 lutego 2014 r.; – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w następstwie wydania postanowienia o nałożeniu kary wobec uznania ze nastąpiło przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu, pomimo że organ nie ustalił chwili, w której nastąpić miało to naruszenie, podczas gdy warunkiem wydania postanowienia z art. 59f Prawa budowlanego jest zidentyfikowanie okresu, w którym nastąpiła rzekoma obraza przepisów prawa budowlanego ze względu na zasadę prawdy obiektywnej i możliwość przedawnienia się sankcji za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zezwolenia; – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w następstwie przyjęcia, że zeznania świadków G. S. i M. C. są niewiarygodne, przy jednoczesnym uznaniu za wiarygodnych zeznań świadków, którzy pozostają skonfliktowani ze skarżącą; – art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. wobec przyjęcia, że zamieszczenie nazwy myjni na obiekcie stanowi rozpoczęcie jej użytkowania, podczas gdy skarżąca przedstawiła wiarygodne wyjaśnienia, z których wynikało, że zamieszczenie nazwy i reklam prasowych podyktowane było badaniem potencjalnych możliwości wdrożenia tej działalności na rynku lokalnym; – art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w następstwie dowolnego przyjęcia, że wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni po wszczęciu postępowania miało przemawiać za utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy twierdzenie to stanowi wyraz jednostronnej oceny stanu faktycznego; – art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego albowiem za "przystąpienie do użytkowania myjni" może być uznane wyłącznie trwałe i ustabilizowane prowadzenie działalności na rzecz osób trzecich w zakresie mycia pojazdów; – art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z pozycją 3. załącznika do ustawy poprzez nałożenie kary w związku z przystąpieniem do użytkowania myjni samochodowej (kategoria XVII), podczas gdy sporadyczne dbanie o estetykę własnego pojazdu w obrębie nieruchomości mieści się w ramach użytkowania garażu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że fakt przystąpienia do użytkowania myjni nie może budzić wątpliwości. Dołączone do akt sprawy zeznania wielu osób zamieszkałych w sąsiedztwie, nagrany na płycie CD film "Ścieżki Rowerowe T. – ul. S.", opublikowany na stronie YouTube w dniu 7 października 2011 r., w którym widać baner reklamowy myjni "[...]" (notabene film ten na portalu YouTube nadal jest dostępny), zdjęcia na płycie CD dokumentujące działalność myjni w okresie od dnia 7 lipca 2012 r. do 6 września 2013 r. wydruki ze stron internetowych www.miplo.pl, www.epolska.pl, profilu myjni "[...]" na portalu Facebook, wydruki reklam z czasopism "Twoje Tychy", "Echo" oraz stron internetowych "Panoramy Firm" oraz "Allegro" informujące klientów w jakich dniach i godzinach placówka oferuje swoje usługi jednoznacznie dowodzą bowiem podjęcia użytkowania obiektu i prowadzenia w nim działalności. Tym samym składane oświadczenia utrzymujące, iż skarżąca dokonała jedynie badania rynku lokalnego w sposób ewidentny nie polegają na prawdzie stojąc w rażącej sprzeczności z ogłaszanymi przez skarżącą w postaci anonsów i banera ofertami. Publiczne reklamowanie bowiem w okresie kilku lat usług wraz ze wskazaniem w jakich godzinach są one wykonywane w żadnym razie nie może być uznane za "badanie rynku" i jest oczywistym i jednoznacznym wyrażeniem przez skarżącą pełnej gotowości do realizowania tych usług w obiekcie mimo nieposiadania wówczas zgody na przystąpienie do jego użytkowania. W pełnej spójności z wymienionymi dowodami stoją zeznania licznych świadków (za wyjątkiem jedynie dwóch osób gospodarczo związanych z U. K.) w osobach R. G. i innych (A. B. wręcz potwierdziła, że korzystała w przeszłości z usług przedmiotowej myjni). W myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Na wysokość wskazanej kary ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłaty została określona wprost w art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stawka (s) wynosi 500,00 zł. Z kolei tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do ustawy Prawo budowlane. Wysokość kary za nielegalne użytkowanie oblicza się, stosując wzór: dziesięciokrotność stawki opłaty (s) pomnożona przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). W konsekwencji wymierzoną przez organ karę uznać należy za wyliczoną poprawnie, stawka opłaty wynosi bowiem 500 zł, współczynnik kategorii obiektu wynosi 15,0, a współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0. Dziesięciokrotne podwyższenie iloczynu powyższych czynników wynosi 75.000,00 zł. Wbrew sformułowanym w skardze twierdzeniom obiekt, do którego użytkowania skarżąca bez zezwolenia przystąpiła nie stanowił garażu lecz myjnię. Dowodzą tego zarówno dowody wskazane powyżej, a także fakt, iż decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Tychy zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania warsztatu stolarskiego na myjnię samochodową, a nie garaż (w ww. decyzji wskazano, iż inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie). Przepisy prawa budowlanego jasno precyzują zatem skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania, czy też istnienia lub braku istnienia po stronie inwestora winy. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obliguje bowiem organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego. Sąd podkreślił, że dla obciążenia U. K. odpowiedzialnością istotny jest sam fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, bez znaczenia pozostają zatem pobudki, jakie inwestorką w tej mierze kierowały. Bez znaczenia prawnego pozostają w konsekwencji zarzuty co do wagi notatki służbowej, która była jedynie jednym z wielu dowodów podjęcia użytkowania myjni. W myśl zaś art. 75 § 1 k.p.a. za dowód może służyć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Bez znaczenia dla oceny samego faktu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu wydaje się też ustalenie dokładnej daty, w której po raz pierwszy skarżąca przystąpiła do użytkowania, czyli którego dnia dokładnie myjnia otwarła podwoje dla klientów. Fakt bowiem, iż funkcjonowała ona już od lat niezbicie wynika z akt sprawy, natomiast skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej pozwolenia na użytkowanie myjni już po wszczęciu postępowania w przedmiocie przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Odnośnie kwestii okresu przedawnienia Sąd wskazał, że stosownie do ustawy Prawo budowlane do kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W konsekwencji przepisy ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia mają odpowiednie zastosowanie także do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 prawa budowlanego. Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 Ordynacji podatkowej należy odpowiednio stosować do omawianych kar w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni – gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych. W obu przypadkach kluczową datą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09 NSA wskazał, że "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 Prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary". W konsekwencji niewątpliwym jest, że choć istotnie organ I instancji nie ustalił w jakiej dokładnie dacie U. K. przystąpiła do nielegalnego użytkowania myjni (musiało to nastąpić po dacie, w której decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Tychy udzielił stronie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania warsztatu stolarskiego na myjnię samochodową), to jednak okres przedawnienia nie upłynął bo upłynąć nie mógł. Niezależnie od tego czy wchodziłby w grę trzyletni termin przedawnienia biegnący od daty złożenia w 2014 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w wyniku którego organ przeprowadził czynności kontrolne stwierdzając działalność myjni, czy też pięcioletni termin liczony od najwcześniejszej daty, w której przystąpienie do użytkowania mogło nastąpić po uzyskaniu decyzji na zmianę sposobu użytkowania, okresy te nie minęły, a tym samym wątpliwości wyrażone w skardze są w tym zakresie bezzasadne. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. U. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) poprzez oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 k.p.a., co przemawiało za potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, który pozwoliłby na stwierdzenie, że przystąpienie do użytkowania nie miało miejsca albowiem organ administracji niezasadnie przyjął, że stan, który został stwierdzony na nieruchomości, był przystąpieniem do użytkowania, podczas gdy na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mógł on być oceniany wyłącznie jako podjęcie czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania, a odmienne ustalenie wynikało z: bezkrytycznego przyjęcia za wiarygodne zeznań świadków, którzy nie pozostawali obiektywni, na co uwagę zwracała sama skarżąca, a co powinno skłaniać do ostrożnej oceny składanych przez nich zeznań; podstawę ustaleń faktycznych stanowiły notatki służbowe, które nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym; na poczet akt sprawy przyjęto dowody, które zaoferowane zostały przez osoby, które inspirowały wszczęcie postępowania, a które są w konflikcie ze skarżącą, a ponadto przyjęto, że skarżąca przystąpiła do użytkowania myjni albowiem "otworzyła ona swoje podwoje na klientów", podczas gdy okoliczność ta nie została ustalona w sposób niewątpliwy, gdyż nie przeprowadzono żadnego obiektywnego dowodu, który wskazywałby na wykonanie przez stronę tego rodzaju usług, czym organ naruszył dyrektywy postępowania administracyjnego, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji w toku prowadzonej kontroli działalności organów administracji; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej związanych ze sposobem gromadzenia dowodów przez organy administracji, które przekazywane były tym organom przez osoby pozostające w konflikcie ze skarżącą oraz pominięcie w uzasadnieniu stanowiska Sądu I instancji względem zarzutów skarżącej związanych z wiarygodnością tych świadków, których zeznania bezkrytycznie przyjęły organy, pomimo że strona zgłaszała usprawiedliwione wątpliwości w tym zakresie, a jednocześnie deprecjonując znaczenie zeznań tych osób, które wskazywały, że nie przystąpiono do użytkowania myjni, a które to naruszenie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia i pozbawia je przymiotu przekonywalności; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 k.p.a., co przemawiało za potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, który pozwoliłby na ustalenie, że stan uznany za przystąpienie do użytkowania wystąpił jeszcze przed data przedawnienia potencjalnej kary pieniężnej, w następstwie wydania postanowienia o nałożeniu kary wobec uznania, że nastąpiło przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu, pomimo że organ nie ustalił chwili, w której nastąpić miało to naruszenie, podczas gdy warunkiem wydania postanowienia z art. 59f pr.b. jest ustalenie daty początkowej rzekomego naruszenia, a rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazują na zaniechanie przeprowadzenia w tym zakresie prawidłowej kontroli działania organu administracji albowiem: nieuzasadnione jest stwierdzenie, że ustalenie daty rzekomego naruszenia nie jest istotne, skoro to ta data wyznacza rozpoczęcie terminu przedawnienia i określa, jakie przepisy znajdą zastosowanie do oceny stanu sprawy, a ponadto, z uwagi na represyjny charakter postanowienia o nałożeniu kary, nie może tu występować sytuacja, w której sankcja nakładana jest za niezidentyfikowane w czasie i przestrzeni zachowanie strony; postanowienie organu II instancji powinno zostać uchylone w celu uzupełnienia materiału dowodowego wobec nieprzeprowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego zmierzającego w kierunku ustalenia daty, w której na nieruchomości wystąpił stan uznany następnie za przystąpienie do użytkowania, a tego braku Sąd I instancji nie mógł usunąć ze względu na zakres i charakter kontroli sądowoadministracyjnej; Sąd I instancji podjął próbę samodzielnego ustalenia daty, w której na nieruchomości wystąpił ten stan, który organy administracji i Sąd I instancji uznały za przystąpienie do użytkowania, a który był podjęciem czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania, tym niemniej to ustalenie Sądu miało charakter dowolny i nie koresponduje z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem za "przystąpienie do użytkowania myjni" może być uznane wyłącznie trwałe i ustabilizowane prowadzenie działalności na rzecz osób trzecich w zakresie mycia pojazdów, co nie miało miejsca na tle niniejszej sprawy, a pomimo to przepis ten znalazł zastosowanie; art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie, pomimo że kara pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie może zostać nałożona w wypadku, gdy nie ustalono chwili, w której inwestor przystąpić miał do samowolnego użytkowania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzuty sformułowane na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. koncentrują się na zakwestionowaniu ustaleń dotyczących stwierdzonego w sprawie faktu przystąpienia przez skarżącą do użytkowania obiektu budowlanego przeznaczonego na myjnię samochodową bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, zasadnie zaakceptował dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne, które stały się podstawą do wymierzenia na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Analiza zebranego w aktach materiału dowodowego pozwala zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego co do wyników postępowania wyjaśniającego i wiarygodności poszczególnych dowodów przeprowadzonych z urzędu i na wniosek strony. Sąd Wojewódzki kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjął prawidłowo, że całokształt zebranego materiału dowodowego potwierdził fakt przystąpienia przez skarżącą do użytkowania przedmiotowego obiektu. Fakt kilkuletniego prowadzenia działalności usługowej w ramach myjni samochodowej wynikał nie tylko z zeznań świadków ale też z innych licznych dowodów w postaci dokumentacji zdjęciowej, nagrań i reklam umieszczonych na stronach internetowych oraz w prasie lokalnej. Wiarygodności tych dowodów nie mogły podważyć wyjaśnienia skarżącej i zeznania świadków przez nią wskazanych. Trudno bowiem uznać za przekonujące twierdzenia strony, że ogłoszenia reklamowe służyć miały wyłącznie badaniu rynku lokalnego. Jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, kilkuletnie publiczne ogłaszanie w postaci anonsów i banera o świadczeniu usług myjni samochodowej, ze wskazaniem godzin jej funkcjonowania, nie mogło być uznane za "badanie rynku" lecz stanowiło jednoznaczne wyrażenie gotowości do realizowania konkretnych usług. Z kolei przesłuchani w sprawie świadkowie, mieszkający w sąsiedztwie spornego obiektu, podali konkretne informacje co do działalności myjni, w tym jedna z osób przyznała, że sama korzystała z usług myjni. Dodatkowo okoliczność funkcjonowania myjni potwierdzona została podczas czynności kontrolnych organu nadzoru z dnia 4 lutego 2014 r., której wyniki opisano w notatce służbowej. Odnosząc się do mocy dowodowej wymienionej notatki, słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że był to jeden z wielu dowodów zebranych w sprawie, a w myśl art. 75 § 1 k.p.a. za dowód w postępowaniu administracyjnym może służyć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dodatkowo zaakcentować trzeba, że nietrafne jest powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na protokoły z oględzin, podczas których nie stwierdzono funkcjonowania myjni. Nie jest bowiem bez znaczenia fakt, że o zaplanowanych oględzinach był zawiadomiony inwestor, a zatem mógł się do nich przygotować tak, aby uniknąć odpowiedzialności za nielegalne użytkowanie obiektu. W rezultacie należało przyjąć, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym stosownie do zasady określonej w art. 7 k.p.a. podjęto czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zebrane dowody rozpatrzone zostały zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym uzasadniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie wykazane zostało przystąpienie przez skarżącą do użytkowania myjni bez uprzedniego uzyskania pozwolenia, co stanowiło o spełnieniu podstawowej przesłanki warunkującej wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W zakresie badania tej okoliczności wystarczające było ustalenie użytkowania myjni na przestrzeni kilku lat. Natomiast skonkretyzowanie roku, w jakim przystąpiono do użytkowania obiektu, miało istotne znaczenie dla oceny w zakresie ewentualnego przedawnienia zobowiązania z tytułu przedmiotowej kary pieniężnej. Mimo braku w kontrolowanych decyzjach precyzyjnych ustaleń co do czasu, w jakim skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu, możliwe było określenie tego zdarzenia na podstawie danych wynikających z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Mianowicie za logiczny należało uznać wywód Sądu Wojewódzkiego prowadzący do konstatacji, że najwcześniej przystąpienie do użytkowania myjni mogło nastąpić po uzyskaniu przez inwestora decyzji z 9 czerwca 2011 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania warsztatu stolarskiego na myjnię samochodową. Oczywiście uprawnione jest też przyjęcie w świetle przeprowadzonych dowodów, że do użytkowania myjni przystąpiono już w 2010 r., jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, lecz byłoby to równoznaczne z tym, że również samo wykonanie robót budowlanych było nielegalne. Niezależnie od tego, czy rozpoczęcie funkcjonowania myjni nastąpiło w 2010 r., czy w 2011 r., to nie doszło w rozważanym przypadku do upływu pięcioletniego okresu przedawnienia, skoro postanowienie o wymierzeniu grzywny podjęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 marca 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie odwołał się do ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymaga rozróżnienia trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, przewidzianego w art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej. Pierwszy z nich (trzyletni) znajduje zastosowanie w sytuacji, w której inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przy czym data dokonania tych czynności wyznacza początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Drugi ma zastosowanie w sytuacji niezłożenia zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wówczas pięcioletni termin do wymierzenia kary będzie biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa, a konkretnie faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, a jego przerwanie nastąpi wraz z doręczeniem postanowienia wymierzającego karę (por. NSA w wyrokach: z 8 grudnia 2009 r. II OSK 1023/09 i II OSK 1110/09, z 8 grudnia 2010 r. II OSK 1853/09, z 9 czerwca 2011 r. II OSK 1039/10, z 28 czerwca 2011 r. II OSK 1121/10). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należało zaakceptować ocenę Sądu Wojewódzkiego, że nie upłynął pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpiono do samowolnego użytkowania spornego obiektu ani też trzyletni termin przedawnienia biegnący od daty złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że nie zachodziła potrzeba uchylenia przez Sąd Wojewódzki kontrolowanych decyzji celem uzupełnienia materiału dowodowego i zweryfikowania terminów związanych z biegiem okresu przedawnienia. Z przyczyn wyżej omówionych zbędne byłoby dalsze podejmowanie czynności wyjaśniających, skoro możliwe było ustalenie istotnych okoliczności na podstawie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym. Sam fakt niewypowiedzenia się przez organy obu instancji w kwestii przedawnienia nie mógł dyskwalifikować podjętych rozstrzygnięć, bowiem ich legalność była badana przez Sąd Wojewódzki na podstawie całego materiału dowodowego, a nie samych uzasadnień decyzji. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza możliwość dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji. Zauważyć ponadto należy, że spóźnione jest podnoszenie wątpliwości w skardze kasacyjnej co do ustaleń związanych z biegiem terminów przedawnienia w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym strona nie podjęła żadnej inicjatywy dowodowej nakierowanej na wykazanie upływu pięcioletniego okresu liczonego od przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na niespójność zarzutów skargi, w których z jednej strony negowano sam fakt użytkowania myjni samochodowej, a z drugiej strony podnoszono ewentualny upływ okresu przedawnienia przewidzianego w przypadku wymierzania kar w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji nieskuteczne okazały się zarzuty kasacyjne podważające podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Na akceptację zasługiwała bowiem ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca tych wszystkich ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla podjętych rozstrzygnięć. Jako nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w podstawie kasacyjnej. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zasadnie wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania myjni samochodowej w wysokości ustalonej w wydanym postanowieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia "przystąpienia do użytkowania" należy zgodnie z dyrektywą języka potocznego nadawać mu znaczenie wynikające z powszechnego rozumienia. "Użytkowanie obiektu" w znaczeniu języka powszechnego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy", niezależnie od zakresu i długotrwałości. Jak wskazuje Słownik języka polskiego (t. III, pod red. M. Szymczaka, s. 644) użytkować, to "używać czegoś, korzystać z czegoś..." Jednocześnie w orzeczeniach wskazuje się, że w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu. W części orzeczeń sformułowano pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania nie odnosi się do zdarzeń jednorazowych, ale do sytuacji istniejącej w dłuższym przedziale czasowym. W sprawach dotyczących kar za nielegalne użytkowanie obiektów akcentuje się to, że nie sposób tworzyć jednoznacznej reguły interpretacyjnej i w każdym przypadku ocena czy nastąpiło przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zależy od konkretnych ustaleń faktycznych. Zwraca się przy tym uwagę na cel sankcji ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który polega na oddziaływaniu prewencyjnym na zachowania adresatów normy. Chodzi przede wszystkim o aktywność inwestora w zakresie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, która ma umożliwić organom administracji publicznej zrealizowanie ich uprawnień kontrolnych, a w konsekwencji ochronę wartości deklarowanych w Prawie budowlanym, takich jak ład przestrzenny, środowisko, bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Nie bez znaczenia jest też ochrona nieruchomości sąsiednich przed immisjami ponadnormatywnymi, które mogą wynikać ze zrealizowania danej inwestycji (por. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2010 r. II OSK 1914/09, z 10 marca 2011 r. II OSK 448/10, z 24 listopada 2011 r. II OSK 1668/10, z 27 lutego 2007 r. II OSK 383/06, z 10 stycznia 2012 r. II OSK 1995/10, z 5 lutego 2014 r. II OSK 2141/12, z 15 marca 2010 r. II OSK 499/09, z 14 grudnia 2010 r. II OSK 1914/09). Ze względów wyżej omówionych za prawidłową należało uznać ocenę wyrażoną przez Sąd Wojewódzki w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono rzetelną argumentację, z której wynika, że nastąpiło przystąpienie przez skarżącą do użytkowania myjni samochodowej i świadczenia usług w tym zakresie, a jednocześnie w sposób przekonujący Sąd Wojewódzki wykazał niewiarygodność twierdzeń skarżącej, według których podejmowane przez nią działania służyły tylko badaniu rynku lokalnego, natomiast myjnia używana była tylko na potrzeby własne. W rezultacie skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.