II OSK 2075/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech – Kłak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R., T.R. i R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/14 w sprawie ze skargi R.R., T.R. i R.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2013/14) oddalił skargę R.R., T.R. i R.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nakazał R.R., T.R. i R.R. rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 m x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, znajdującego się na działce nr [...], ark. mapy [...], położonej w J. przy ul. M., zlokalizowanego w południowo-zachodniej części tej działki, przy granicy z działką nr [...]. Nakaz rozbiórki nie obejmował fundamentów obiektu. Podstawą prawną tej decyzji był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone było wdrożeniem przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacji obiektu. W ramach tej procedury organ I instancji postanowieniem z dnia 19 marca 2010 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Wobec faktu, iż inwestorzy nie wykonali tego obowiązku, orzeczony został nakaz rozbiórki budynku przy ul. M. w J.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., znak: [...] utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 88/11), oddalił skargę R.R., T.R. i R.R. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2513/11), oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku WSA w Warszawie. Pismem z dnia 4 marca 2014 r., znak: [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku przesłał skarżącym upomnienie, zawierające wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]r. o nakazie rozbiórki. Następnie w dniu [...]r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W piśmie z dnia 16 maja 2014 r. R.R., T.R. i R.R. zwrócili się do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Jako przesłankę zawieszenia wskazali fakt rozpoczęcia procedury legalizacyjnej przedmiotowego budynku. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...]r. (znak [...]) odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...]r., orzekającej rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku położonego przy ul. M. w J.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia R.R., T.R. i R.R., utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z podstaw zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, wbrew twierdzeniom składających zażalenie, w sprawie obiektu budowlanego nie wszczęto "procedury legalizacyjnej", która stanowić miałaby w sprawie zagadnienie wstępne. Organ ten podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest dopuszczalne stosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., regulującego zawieszenie postępowania administracyjnego. Podstawy stosowania tego przepisu nie może stanowić art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odsyłający do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 623/12). Jednocześnie podkreślił, że znajdujące się w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, stanowi odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/10). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...]r. wnieśli R.R., T.R. oraz R.R.. Zarzucili naruszenie następujących przepisów: 1. art. 56 § 1 u.p.e.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż brak podstaw do zawieszenia postępowania; 2. art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez brak działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zasady zaufania do organów administracji. Uzasadniając skargę podkreślili, że złożyli wniosek o legalizację budynku, a mimo to, organ wszczął postępowanie dotyczące wykonania nakazu rozbiórki. Zwrócili uwagę, ze postępowanie legalizacyjne nie mogło być wcześniej prowadzone z uwagi na fakt, iż opracowywany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wykluczało uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej. Wskazali, że organ egzekucyjny winien zastosować art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w związku z art. 97 k.p.a., bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. (VII SA/Wa 2013/14) oddalił opisaną wyżej skargę. Podkreślił, że orzeka po wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 88/11) wydanym w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2513/11). Sąd I instancji powołał art. 170 p.p.s.a. i stwierdził, że organ administracji prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest dopuszczalne stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. dotyczącego zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie tzw. zagadnienia wstępnego) - na podstawie zawartego w art. 18 u.p.e.a. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. WSA zaakcentował bowiem, że art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przewidując odesłanie do "innych ustaw szczególnych", w których expressis verbis określono możliwość lub obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie dotyczy uregulowań zawartych w K.p.a. (WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 623/12). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. wnieśli R.R., T.R. oraz R.R.. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w związku z przyjęciem, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, czym naruszyły art. 56 par. 1 u.p.e.a. 2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy nie naruszyły zasady obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, nie naruszyły obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zaufania do organów, czym naruszyły art. 7 i 8 k.p.a. Skarżący kasacyjnie domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na fakt złożenia przez skarżących wniosku o legalizację popełnionej samowoli budowlanej na działce przy ul. M. w J.. Fakt procedowania Rady Miejskiej w J. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczał uzyskanie przez skarżących kasacyjnie, koniecznej w procedurze legalizacji obiektu, decyzji o warunkach zabudowy. Treść uchwalonego planu miejscowego umożliwia jednak obecnie legalizację budynku. Podkreślała skarga kasacyjna, że nie można obarczać skarżących winą za to, że organy Miasta J., w momencie, gdy skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wydały takiej decyzji. W zakresie zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. skarga kasacyjna podawała, że "brak jest podstaw do uznania, iż organ zgromadził całość materiału dowodowego i dokonał prawidłowej oceny, skoro działanie organu ograniczył się do stwierdzenia braku możliwości zastosowania w sprawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., bez podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Jako nietrafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r., poz. 599; dalej u.p.e.a.)., poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy stwierdzić, iż przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego w administracji określone zostały w art. 56 par. 1 u.p.e.a. Punkt 5 wskazanego przepisu dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach." Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje w art. 18, odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w kwestiach w niej nieuregulowanych. Nie można zatem zakładać, aby racjonalny ustawodawca wprowadzał - dwukrotnie w tej samej ustawie - odesłanie do stosowania tych samych przepisów: zarówno w art. 56 par. 1 pkt 5, jak i w art. 18. Przyjąć zatem trzeba, że przewidziane w art. 56 par. 1 pkt 5 u.p.e.a. odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych "w innych ustawach", dotyczy uregulowań szczególnych, nie zaś uregulowań zawartych w K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 14 maja 2013 r.; sygn. akt II GSK 292/12). Powyższe oznacza więc, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest możliwości zawieszenia tegoż postępowania poprzez zastosowanie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem tzw. zagadnienia wstępnego. Skoro u.p.e.a. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania przyczyny jego zawieszenia (wskazane w art. 56 u.p.e.a.), to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r.; sygn. akt II OSK 2101/10). W związku z tym przyjąć należało, że wykładnia prawa dokonana w ocenianej sprawie przez sąd I instancji była prawidłowa. Ubocznie trzeba podkreślić, że sam wniosek o legalizację spornego obiektu, mający być "zagadnieniem wstępnym" uzasadniającym zawieszenie postępowania egzekucyjnego, nie spowodował skutecznego wdrożenia procedury legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. (znak: WIK.771.10.28.2014.MN) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku odmówił wszczęcia postępowania, w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409), mającego na celu legalizację samowoli budowlanej na działce nr [...] ark. mapy [...], położonej w J. przy ul. M.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. (znak: [...]). Skargę na to postanowienie, WSA w Warszawie oddalił prawomocnie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2000/14). Wobec zatem odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego, nie istniało zagadnienie wstępne, które miałoby, w ocenie skarżących kasacyjnie, być powodem (przesłanką) zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie mógł też odnieść skutku ogólnikowo określony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Pomijając okoliczność, czy wskazane przepisy mogą w ogóle stanowić podstawę skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skoro poprawnie dokonana w sprawie analiza właściwych przepisów prawa wykluczała możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to nie było podstaw do tego aby rozstrzygnięcie tej sprawy oprzeć wyłącznie na "słusznym interesie" inwestora popełniającego samowolę budowlaną. Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.