II OSK 2072/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Wi. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1081/15 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Rz 1081/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności wykonanych przez J. W. przyłączy telekomunikacyjnych napowietrznych pomiędzy blokami wielorodzinnymi na działkach nr ewid. [...] i przy ul. G. w U. D., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. orzekł o jego umorzeniu, nie znajdując podstaw do jego dalszego prowadzenia. Powyższa decyzja, jak wynika z jej rozdzielnika, została doręczona J. W., Gminie U. D. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w U. D. Z treści uzasadnienia decyzji wynikało jednocześnie, że organ za stronę postępowania nie uznał J. W., będącego członkiem spółdzielni. Powyższe stanowisko korespondowało z treścią adresowanego do J. W. pisma z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. poinformował go o sposobie zakończenia postępowania. Organ w piśmie tym stwierdził, że wobec braku przymiotu strony decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nie została mu doręczona. J. W. w piśmie z dnia 18 maja 2015 r. nazwanym "odwołaniem", zaskarżył pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia [...] marca 2015 r., uznając je za decyzję administracyjną i domagając się ustalenia, że przysługuje mu status strony oraz zobowiązania organu I instancji do doręczenia mu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że prawo wniesienia odwołania od decyzji służy jedynie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja jest aktem administracyjnym rozstrzygającym postępowanie co do istoty i powinna spełniać wymagania określone w art. 107 k.p.a. Takich wymagań nie spełnia pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2015 r. ze względu na to, że nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jedynie zawiera informację o wyniku zakończonego postępowania administracyjnego. Podnoszona w odwołaniu okoliczność uznania innego pisma organu za decyzję nie ma wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie, albowiem, jak zauważył organ, ocena charakteru pisma i zajęcie stanowiska, czy stanowi ono decyzję administracyjną w rozumieniu prawa jest kwestią indywidualną, uzależnioną od cech i treści określonego pisma. Odwołanie od pisma niebędącego decyzją musiało w tych warunkach zostać uznane za niedopuszczalne. Oddalając skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że decyzja kończąca postępowanie w prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. sprawie została wydana w dniu [...] marca 2015 r., o czym skarżący został poinformowany zaskarżonym przez siebie pismem z dnia 31 marca 2015 r. Pismo to miało więc charakter wyłącznie informacyjny. Niczego w nim organ nie rozstrzygnął. Sam skarżący, uzyskując informację o tym, że dzień wcześniej organ wydał decyzję, jeśli ją chciał zakwestionować, powinien był złożyć od niej odwołanie, mimo że nie została mu ona doręczona. Jeśli odwołanie złożone zostałoby w terminie otwartym dla stron wówczas organ odwoławczy zobowiązany byłby zbadać, czy skarżącemu przysługuje status strony, tzn. czy ma on interes prawny w zakończonej sprawie. Tymczasem skarżący konsekwentnie przedmiotem zaskarżenia uczynił pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2015 r., błędnie twierdząc, że w nim zawarta jest decyzja organu. Sąd I instancji przypomniał, że wedle utrwalonych poglądów doktryny decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym o zewnętrznym władczym charakterze skierowanym do konkretnego adresata (adresatów) w konkretnej sytuacji, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją, chociaż każda decyzja jest takim aktem. W ujęciu materialnym podstawę definicji decyzji administracyjnej stanowi określenie sprawy administracyjnej. W ujęciu procesowym wywodzonym z treści art. 104 k.p.a. w związku z art. 105 i art. 107 oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), który kończy postępowanie w danej instancji. Załatwienie sprawy oznacza zaś co do zasady, iż organ po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję administracyjną spełniającą wymogi formalne z art. 107 § 1 k.p.a. (przynajmniej minimalne), w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i wreszcie decyzję tę doręczył stronom. W sytuacji, gdy środek zaskarżenia złożył radca prawny – profesjonalny pełnomocnik, w świetle tytułu, treści "odwołania", określonego tam wyraźnie przedmiotu zaskarżenia oraz niepozostawiającego wątpliwości treści dołączonego na wezwanie organu pełnomocnictwa z dnia 18 maja 2015 r., nie sposób autorowi przypisać intencji odmiennych od wprost wyrażonych. Nie ulega zaś wątpliwości, że pismo PINB z dnia 31 marca 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, tym bardziej, że informuje się w nim wprost o wydaniu takiej decyzji w dniu 30 marca 2015 r. W postępowaniu administracyjnym sprawę w danej instancji co do zasady kończy jedna decyzja. O braku przymiotu strony, jak zauważył Sąd, organ wypowiedział się w decyzji z dnia 30 marca 2015 r., nie można więc uznać, że PINB wydał w tym zakresie drugą decyzję w dniu 31 marca 2015 r. Skoro skarżący zaskarżył nie decyzję, lecz pismo informujące o wydaniu decyzji umarzającej postępowanie, prawidłowo Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej, co odpowiada dyspozycji art. 134 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił jednocześnie, że skoro podstawą wydania zaskarżonego postanowienia nie były przyczyny podmiotowe, tj. brak legitymacji, to Sąd nie mógł zbadać istnienia interesu prawnego skarżącego w kontrolowanym postępowaniu, gdyż wykraczało to poza ramy postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest bowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z innych przyczyn niż podmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie że strona skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący mógł odwołać się od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości, nieodniesienie się do zarzutów skarżącego i wydanie wyroku wybiórczego względem skargi i akt sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodejmowanie z urzędu i na wniosek stron czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, oraz zaakceptowanie takiego działania przez Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny, a więc przysługuje mu status strony w postępowaniu. Skarżący jest współużytkownikiem wieczystym wraz z małżonką J. działki o nr ewid. [...], co udowodnił przedstawiając w odwołaniu odpis z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów. Tym samym zgodnie z art. 233 k.c. skarżący jako współużytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, a wiec może swoim prawem rozporządzać. Skarżący wyjaśnił, że zawieszone pomiędzy budynkami kable stanowią zagrożenie, gdyż mogą wyrządzić szkody w postaci nadmiernych obciążeń konstrukcji dachowych, obciążeń kominów, co niewątpliwie powoduje również ich szybsze zużycie, a w konsekwencji konieczność przeprowadzania częstszych, niezbędnych remontów, utrudnia konserwację pokryć dachowych, kominów rynien, powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców oraz ludzi znajdujących się w pobliżu poprzez indukowanie wyładowań atmosferycznych oraz może spowodować zimą zerwanie lub odpadnięcie z powstałego zwisu śnieżnego lub sopla lodowego na przechodzących pod kablem ludzi. Wyżej wskazane zagrożenia świadczą o okolicznościach mających związek z osobą skarżącego i jego rodziny, co niewątpliwie pozwala przyjąć, że ma on interes prawny, który może stanowić podstawę przyjęcia, że skarżący powinien zostać uznany za stronę postępowania i któremu jako stronie postępowania powinna zostać również doręczona decyzja umarzająca postępowanie. Zdaniem skarżącego, pismo z dnia 31 marca 2015 r. należy traktować jak decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., albowiem zawiera datę (31.03.2015 r.), oznaczenie organu (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D.), oznaczenie adresata (odwołujący się J. W.), rozstrzygnięcie (stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołujący się jest stroną postępowania, jak również, że brak jest niekorzystnego oddziaływania przyłącza telekomunikacyjnego na mieszkanie odwołującego się), podpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (J. D.). Sąd I instancji nie odniósł się do tej argumentacji skarżącego, a utrzymując w mocy zaskarżony akt, faktycznie podzielił błędną argumentację organu. W przedmiotowej sprawie, nawet jeżeli równolegle została wydana inna decyzja, nieuprawnionym jest twierdzenie, że akt, na który została wniesiona skarga, decyzją nie jest. Akt ten jednoznacznie rozstrzyga sprawę co do istoty, przesądzając o tym, że w ocenie organu skarżący nie jest stroną postępowania. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem, że uzyskując informację o tym, iż dzień wcześniej organ wydał decyzję, jeśli ją kwestionował, powinien złożyć od niej odwołanie, pomimo że nie została mu doręczona. Brak znajomości treści decyzji jest faktyczną przeszkodą do wniesienia odwołania, nie sposób bowiem polemizować z rozstrzygnięciem, którego sentencja pozostaje dla strony niewiadomą. Ponadto, dopiero doręczenie decyzji powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, decyzja, jako niedoręczona skarżącemu, w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiło postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny za w pełni trafne uznaje stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie naruszało art. 134 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez skarżącego odwołania uzasadniało to, że tenże środek odwoławczy w świetle art. 127 § 1 k.p.a. strona postępowania może wnieść wyłącznie na wydaną przez organ I instancji decyzję administracyjną, którą pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia 31 marca 2015 r. nie jest. Całkowicie niezasadnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nawiązuje w niniejszej sprawie do tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w której podkreśla się, że formę decyzji administracyjnej należy przypisać każdemu rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, w której dochodzi do konkretyzacji materialnej lub procesowej normy prawa administracyjnego. Niesporne pozostaje, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, co powoduje, że także pismo może stanowić w istocie decyzję administracyjną, której niezgodność z prawem może zostać wykazana w drodze złożenia od niej odwołania przez adresata tegoż pisma. Niezbędnymi elementami pozwalającymi na uznanie pisma za decyzję administracyjną są: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (art. 107 § 1 k.p.a.). To, że każde "pismo" zawierające wskazane powyżej elementy, wbrew swojej nazwie, jest decyzją administracyjną nie budziło wątpliwości we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81; wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93), nie budzi zastrzeżeń również w najnowszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 826/16; wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. I OSK 143/17; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2762/14). Jakkolwiek przy ocenie charakteru prawnego pisma skierowanego do określonego podmiotu istotne znaczenie ma treść pisma, to nie jest możliwe przeprowadzenie analizy tejże treści na potrzeby ocenienia, czy pismo to jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., bez rozważenia konkretnych okoliczności sprawy, w jakich pismo zostało sporządzone oraz powodów skierowania go do określonego podmiotu. Czynności te mieszczą się w pojęciu wykładni oświadczenia zamieszczonego w piśmie organu administracji publicznej, toteż nie jest możliwe ich pominięcie. W rozpoznawanej sprawie wskazanie na ten aspekt badania treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia 31 marca 2015 r. jest zaś o tyle ważne, że pismo to zostało sporządzone dzień po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wykonanych przez J. W. napowietrznych przyłączy telekomunikacyjnych pomiędzy budynkami przy ul. G. i ww. piśmie organ poinformował skarżącego o sposobie zakończenia tego postępowania, jak również o tym, że nie uznał go za jego stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne określenie treści skierowanego do skarżącego pisma, pomijające wskazane rozstrzygnięcie procesowe, albowiem to ono w istocie determinuje sytuację prawną skarżącego jako podmiotu, który uważa, że powinien brać udział w umorzonym postępowaniu, albowiem sprawa legalności wykonanych robót dotyczyła jego uprawnień. Nie ma potrzeby podjęcia polemiki z poglądem, że treść spornego pisma z dnia 30 marca 2015 r. ujawniała skarżącemu wiążące stanowisko, jakie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. przyjął w odniesieniu do uprawnień procesowych przysługujących skarżącemu, niemniej nie pozwalało to temu stwierdzeniu nadać postaci "rozstrzygnięcia" w rozumieniu powyższej przedstawionym. Miało ono bowiem charakter wtórny i następczy względem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., co nakazywało, jak trafnie uznał Sąd I instancji, nadać treści pisma wyłącznie wymiar informacyjny. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia [...] marca 2015 r. została doręczona ich adresatom, a skarżący został przez organ nadzoru budowlanego poinformowany o treści wydanego rozstrzygnięcia i powodach nieuznania go za stronę, której decyzja ma podlegać doręczeniu. Nie znajduje uzasadnienia argument skargi, że takie działanie organu nie miało oparcia w przepisach prawa, albowiem we wszczętym z urzędu postępowaniu mogą brać udział jako strony wyłącznie te podmioty, które mają w nim interes prawny. O tym, czy dana osoba takim interesem dysponuje, decyduje samodzielnie organ prowadzący postępowanie. Sposób podważenia stanowiska zajętego w tym zakresie przez organ I instancji zależy od etapu, na jakim dane postępowanie jurysdykcyjne znajduje się w momencie, gdy chciałaby do niego przystąpić osoba w nim pominięta. W przypadku, gdy postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną osoba, która bez własnej winy nie brała w nim udziału, jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W sytuacji natomiast, gdy brak udziału w niezakończonym decyzją ostateczną postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji wynikał z niedopuszczenia do niego określonej osoby, osobie tej przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Brak doręczenia jej decyzji, jak się przyjmuje, nie stanowi w takim przypadku przeszkody do wniesienia samodzielnie środka odwoławczego przy założeniu, że zaskarżeniu podlega decyzja, która nie nabyła jeszcze przymiotu ostateczności ze względu na to, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę pominiętą w trakcie biegu terminu wyznaczonego dla stron, które brały udział w postępowaniu i którym decyzja została doręczona (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r. sygn. II OSK 45/16). Skarżący z powyższego trybu kontroli instancyjnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia [...] marca 2015 r. powinien był skorzystać, jeżeli nie zgadzał się z treścią doręczonego mu pisma, zamiast podejmować próbę odnalezienia w przekazanym mu stanowisku organu nadzoru budowlanego substratu rozstrzygnięcia o swoich uprawnieniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 oraz art. 28 k.p.a. oparty na przyjęciu, że skarżący nie mógł się odwołać od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Niezasadność sformułowanego przez skarżącego poglądu wynika z założenia, że wejście decyzji z dnia 30 marca 2015 r. do obrotu prawnego realizować mogło wyłącznie jej doręczenie skarżącemu, co w świetle przedstawionego powyżej wyjaśnienia pozostaje błędne, gdyż decyzja podlega doręczeniu wyłącznie stronie postępowania, toteż o nabyciu skuteczności przez decyzję PINB przesądziło jej doręczenie J. W. (30 marca 2015 r.), Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w U. D. (30 marca 2015 r.) oraz Gminie U. D. (31 marca 2015 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności i zasadą autonomii procesowej strona postępowania jest upoważniona do wiążącego określenia, które działanie organu administracji uznaje za wadliwe i z tego względu stanowi ono przedmiot złożonego przez nią środka odwoławczego. Kompetencje organu administracji, jak też sądu administracyjnego nie obejmują możliwości wkraczania w prawo podmiotowe osoby do wskazania zakresu ochrony jaką chciałaby uzyskać od organu odwoławczego lub sądu (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1184/16). Prawidłowe rozumienie powyższej zasady nie sprzeciwia się jednakże temu, by organ administracji publicznej, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz mając na względzie słuszny interes strony, zwrócił się do strony o wyjaśnienie, co stanowi przedmiot złożonego przez nią środka odwoławczego w każdym przypadku, gdy działanie to budzi wątpliwości nie tylko ze względu na niewłaściwe jego oznaczenie, ale także, gdy w odbiorze organu podejmowana czynność procesowa jest oczywiście niedopuszczalna, a jej korekta – przy właściwie odczytanych intencjach strony - umożliwia skuteczne zainicjowanie i prowadzenie postępowania odwoławczego. Niesporne pozostaje, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego odstąpiły od badania treści oświadczenia procesowego zamieszczonego w piśmie z dnia 18 maja 2015 r., co skutkowało niewezwaniem skarżącego do potwierdzenia, czy podtrzymuje żądanie zainicjowania postępowania odwoławczego względem pisma, którego organ nie uznaje za decyzję administracyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaniechanie to nie stanowiło jednakże naruszenia art. 7 k.p.a., jeżeli się uwzględni, że skarżący formułując swoje żądanie, działał za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika (radcy prawnego), a ponadto zarówno forma nadana pismu ("Odwołanie od decyzji zawartej w piśmie [...]"), jak i argumentacja merytoryczna stojąca za żądaniem wskazywały jednoznacznie, że rzeczywistą wolą skarżącego jest uczynienie przedmiotem zaskarżenia (w drodze wniesienia odwołania) pisma PINB z dnia 31 marca 2015 r. a nie decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 1664/15, zgodnie z którym strona (wnioskodawca) jest zawsze podmiotem a nie przedmiotem postępowania administracyjnego, co skutkuje tym, że organ powinien zainicjować takie postępowanie weryfikacyjne względem określonego przez stronę aktu, którego wszczęcia w sposób zdecydowany i stanowczy domaga się strona i nie może pomijać wyrażonej przez stronę woli, pomimo wiedzy, że jej żądanie jest bezzasadne z przyczyn formalnych, czy też merytorycznych (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEIS 1998, z. 1, s. 6). Mając na uwadze, że przedmiotem skargi pozostaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.) z uwagi na brak substratu zaskarżenia, bezprzedmiotowe jest postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł w sposób nieuprawniony przyjąć, że skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu, skoro ocena prawna zamieszczona w zaskarżonym wyroku koncentrowała się wyłącznie na zagadnieniu, czy odwołanie złożone przez skarżącego mogło zostać uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Kwestia interesu prawnego skarżącego umożliwiającego mu udział w postępowaniu mogłaby się stać przedmiotem rozważenia przez Sąd I instancji lub Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby została spełniona zasadnicza przesłanka warunkująca formułowanie w tym zakresie jakichkolwiek wiążących ocen prawnych, tj. wydany zostałby przez organ akt, którego legalność zawierałaby w sobie również ocenę czynności procesowych podejmowanych przez PINB z pominięciem skarżącego jako strony. Decydując się na zakwestionowanie pisma z dnia 31 marca 2015 r. i przypisując mu postać decyzji administracyjnej skarżący spór prawny zawęził do określenia, czy ww. pismo jest wskazaną procesową formą działania administracji, odstępując tym samym od poddania kontroli za pośrednictwem przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego instrumentów procesowych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2015 r. Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.