II OSK 2069/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/21 w sprawie ze skargi C. w Ł. na czynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/21 oddalił skargę C. w Ł. (dalej skarżący) na czynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z [...] października 2021 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencji obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków sporządzonej dla: "dawnego ogrodu przy willi [...]" zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł., (dz. nr ew. [...][...] i [...]). Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie posiada wszystkie cechy zabytku wskazane w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, dalej uozoz). Bezspornie na ww. działkach zlokalizowany był ogród przywillowy, a jego pozostałości w postaci drzewostanu i fontanny stanowią świadectwo minionej epoki, tj. przełomu XIX i XX wieku, czyli okresu rozwoju przemysłowego miasta, którego jednym z efektów, było wznoszenie przez łódzkich fabrykantów między innymi miejskich willi i pałaców, którym towarzyszyły ogrody. Przy tym uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, zdaniem Sądu, organ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie karty ewidencji ww. zabytku nie było dowolne. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g w zw. z art. 22 ust. 2 uozoz poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że ww. obiekt zawiera cechy zabytku (zabytku nieruchomego); b) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g uozoz poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że słusznym było włączenie przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podczas gdy nie ma on cech zabytku i nie powinien być ujęty w ewidencji; c) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g uozoz w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 2, § 13, § 14 ust. 1, § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie) poprzez ich zastosowanie i uznanie, że obiekt jest zabytkiem w związku z tym zasługuje na założenie dla niego kart ewidencyjnych oraz wpisanie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas, gdy w kartach ewidencyjnych obiektów brak jest uzasadnienia przyczyn i podstaw uznania obiektu za zabytek i wpisania go do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków; d) § 10 ust. 1 i ust. 2, § 13, § 14 ust. 1, § 15 rozporządzenia w zw. z art. 24 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g uozoz przez ich zastosowanie i uznanie, że organ w sposób wystarczający wykazał, że włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków znajdowało podstawę oraz uzasadnienie i nie można przypisać tej czynności cech dowolności; e) art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r., polegające na nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżącego, ograniczeniu prawa własności skarżącego bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż ww. działki posiadają w całości wartości zabytkowe oraz poważnych konsekwencji objęcia obiektu ochroną konserwatorską w sferze praw i obowiązków cywilnoprawnych skarżącego; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji brak stwierdzenia bezskuteczności ww. czynności, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono na czym polega wartość zabytkowa obiektu, na czym polegać może opieka konserwatorska biorąc pod uwagę obecny stan i funkcje obiektu, nie rozważono kwestii słusznego interesu skarżącego i wagi dotykających go konsekwencji cywilnoprawnych, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w zakresie dysponowania nieruchomością, rewitalizacji fasady zabytkowej willi [...] i jego sytuacji finansowej warunkującej jego byt, co także winno być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym; b) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 Ppsa poprzez nieodniesienie się w dostatecznym stopniu do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy oraz uzasadnienia okoliczności dotyczących rozstrzygnięcia objętego uznaniem administracyjnym. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Skutkiem wpisu do gminnej ewidencji zabytków jest natomiast obowiązek uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto w art. 22 ust. 3 uozoz przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania administracyjnego, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/19, z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 347/19). 3.4. W świetle wyjaśnionej powyżej istoty ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków, nieusprawiedliwione są zarzuty błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g w zw. z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 uozoz oraz rozporządzenia. Organ wykazał bowiem, że sporne działki jako świadectwo minionej epoki posiadają wartości historyczne, które uzasadniają objęcie go wstępną ochroną konserwatorską w interesie społecznym. W szczególności wyjaśniono, że wartość historyczna działek została zachowana poprzez ograniczenie zabudowy i pozostawienie terenu niejako w naturalnej formie. Zgodnie z Białą Kartą "[...]" wydzielenie działek na potrzeby lokalizacji budynku przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) miało miejsce w 1870 r. Plan ogrodu pojawił się wraz z powstaniem projektu budynku. Historyczna mapa Łodzi z 1920 r. wskazuje istnienie ogrodu o prostej formie z zaznaczonym układem przestrzennym, komponowanym, bez rozmieszczenia roślinności. Plan sytuacyjny obiektu z 1947 r. (dostępny w Białej Karcie) dokładnie ilustruje zagospodarowanie tego terenu i wskazuje, że jest to "ogród" z typowymi elementami takimi jak fontanna, altany i pawilon muzyczny. Układ roślinności jest w pewien sposób zakomponowany, roślinność krzewiasta zlokalizowana wzdłuż granic ogrodu wyznacza wnętrze, a nasadzenia drzew wewnątrz powstałego salonu ogrodowego dopełniają jego strukturę. Organ podkreślił, że uzyskane informacje wskazują na istnienie ogrodu jako integralnej części willi miejskiej [...]. Analiza zaś karty ewidencyjnej zabytku ww. budynku prowadzi do wniosku, iż zawiera ona obligatoryjne elementy określone w § 10 i § 14 rozporządzenia, a sama czynność wypełniała przesłanki określone w § 13 oraz § 15 rozporządzenia. 3.5. W związku z powyższym i prawidłowym zastosowaniem przepisów uozoz bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej nieproporcjonalne ograniczenie własności tj. naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Organ zastosował bowiem przewidziany ustawą najmniej uciążliwy wstępny środek ochrony zabytków, nie narzucając właścicielowi nieruchomości obowiązków jakie są związane ze skutkami objęcia formami ochrony zabytków wyrażonymi w art. 7 uozoz. W kontekście wykazanych wartości zabytkowych przez organ, o których mowa w art. 3 pkt 1 uozoz nie można uznać skutku ujęcia w ewidencji tj. konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę za zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności. W żadnym razie z zaskarżonego wyroku nie wynika arbitralne przedłożenie przez Sąd I instancji dobra publicznego ponad indywidualny interes majątkowy skarżącego. 3.6. Nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w Kpa. Dlatego też Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, kontrolując legalność zaskarżonej czynności. Nie znajdują więc w tym zakresie zastosowania przepisy z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 , art. 80, oraz art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie w organ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie spornych działek do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie było dowolne. 3.7. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonej czynności i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, dlaczego skargę oddalono. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.