II OSK 2064/23

Dnia 27 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2394/22 w sprawie ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 27 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. C. na rzecz Rady Miejskiej w Radzyminie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2394/22, oddalił skargę M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 27 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego obręb [...] oraz części obrębów [...] i [...] na terenie gminy R. – część [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się wprowadzenie godzących w prawo własności ograniczeń możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego (tj. działki o nr [...] i pow. 7188 m²) poprzez przeznaczenie jej części pod budowę drogi publicznej, a w konsekwencji objęcie znacznej jej części terenem ograniczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co powoduje wyłączenie możliwości racjonalnego jej zagospodarowania, - § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie było potrzeby uzasadnienia uchwały w zakresie ograniczeń wprowadzonych w stosunku do nieruchomości skarżącego, podczas gdy tak daleka ingerencja w jego prawo własności wymagała, ze względu na swój charakter, szczegółowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do uchwały, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne w istocie dotyczą jednego zagadnienia, mianowicie przekroczenia władztwa planistycznego gminy przez to, że niezasadnie nieruchomość stanowiąca własność skarżącego została w znacznej części przeznaczona pod drogę publiczną, a nadto w związku z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną, na pozostałych jej częściach, przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową oraz produkcyjno - usługową, wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, co spowodowało wyłączenie na tych częściach możliwości zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że wyznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz produkcyjno - usługową spowodowało konieczność zapewnienia ich obsługi komunikacyjnej. Stąd konieczne było przeznaczenie niektórych terenów pod drogi publiczne. Z kolei wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych spowodowało konieczność wyznaczenia na przyległych do nich terenach linii zabudowy. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonujących argumentów, że wyznaczenie terenów pod drogi publiczne akurat na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego było zbędne. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia, że zasadniczym powodem przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego pod drogę było zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości stanowiących własność członków rodziny Burmistrza [...] nie jest przekonująca, gdyż z rysunku zaskarżonego planu wynika, iż droga ta będzie obsługiwała także inne nieruchomości. Z kolei stwierdzenie, że w zasadzie jedynie nieruchomość stanowiąca własność skarżącego została wyłączona z możliwości racjonalnego zagospodarowania nie jest przekonujące z następujących powodów. Po pierwsze, fakt, że na przeważającej powierzchni działki nr [...] występują ograniczenia w zabudowie wynikające z przeznaczenia jej pod drogę i wytyczenia na niej nieprzekraczalnych linii zabudowy wynika (na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji) z jej kształtu, mianowicie tego, że ma ona postać długiego i wąskiego prostokąta. Po drugie, skarżący pomija, że jest - jak wynika z księgi wieczystej [...] - jeszcze właścicielem działki nr [...] o powierzchni 5028 m2, która w zaskarżonym planie miejscowym została w przeważającej części przeznaczona pod zabudowę produkcjo - usługową bez nadmiernego ograniczenia możliwości jej zabudowy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Trafnie ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący otrzyma odszkodowanie, gdy nieruchomość, której jest właścicielem, będzie miała być faktycznie wykorzystana na drogę publiczną, zaś do tego czasu może z jej prawa własności korzystać, jak dotychczas. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jest spóźnione domaganie się przez skarżącego przedstawienia, w ramach uzasadnienia po uchwaleniu zaskarżonego planu zasadności przeznaczenia nieruchomości, której jest właścicielem, pod drogę publiczną, rozwiązań alternatywnych. Instytucje prawne wniosków do planu miejscowego i uwag do projektu planu miejscowego mają niewątpliwie na celu umożliwienie przedstawienia okoliczności istotnych z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, które organy planistyczne powinny rozważyć przy tworzeniu planu miejscowego. Skoro zaś skarżący, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, a czemu skarżący w skardze kasacyjnej nie zaprzeczył, wniosków i uwag nie zgłaszał, to nie było podstaw do szczególnego rozważania sytuacji prawnej skarżącego w kontekście uchwalanego planu miejscowego. Nie było do tego podstaw także z tego powodu, że istotne ograniczenia prawa własności dotykały jednej z dwóch nieruchomości, których jest właścicielem. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodać przy tym należy, że powołany przepis w istocie reguluje jedynie obowiązek zamieszczenia w dokumentacji prac planistycznych uzasadnienia uchwały o uchwaleniu planu miejscowego. Nie reguluje on natomiast treści tego uzasadnienia. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego planu jedynym przepisem regulującym treść uzasadnienia, przy czym nie uchwały o uchwaleniu planu miejscowego, a projektu takiej uchwały, był art. 15 ust. 1, którego naruszenia w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne nie są zasadne i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.