II OSK 206/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D., B.K. i D.C., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 14 listopada 2025r. sygn. akt II SA/Rz 1024/25, w sprawie ze skargi B.D., B.K., D.K. i D.C., na decyzję Wojewody Podkarpackiego, z dnia 26 maja 2025 r. nr I-III.7821.7.2024, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, , oddala skargę kasacyjną.,

Zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 14 listopada 2025r. sygn. akt II SA/Rz 1024/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B.D., B.B., D.K. i D.C., na decyzję Wojewody Podkarpackiego, z dnia 26 maja 2025 r. nr I-III.7821.7.2024. Poddaną kontroli Sądu i instancji decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań złożonych przez D.C., M.C., B.B., D.K. oraz B.D. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia 17 czerwca 2024 r. nr D/III/3/2024, znak: AB.6740.7.3.2024, w pkt I umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania M.C., w pkt II - XV uchylił decyzję organu I instancji w części wskazanej w tych punktach i jednocześnie orzekł w tym zakresie, a w pkt XVI w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Ww. decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r. nr D/III/3/2024, znak: AB.6740.7.3.2024 Starosta Kolbuszowski na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024, poz. 311 ze zm.; zwana dalej: specustawą drogową) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.). po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza K., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej publicznej ul. [...] w K. wraz ze zbiornikiem retencyjno-infiltracyjnym, drogą dojazdową do obsługi technicznej zbiornika o długości 75m oraz niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi, realizowaną w ramach zadania pn.: "Budowa ul. [...] w K. wraz z łącznikiem z ul. [...], zbiornikiem retencyjno-infiltracyjnym oraz niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi". W skardze kasacyjnej B.D., B.B. i D.C. zaskarżyły ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wyłączną przesłanką umożliwiającą budowę zbiornika retencyjno-infiltracyjnego, jako elementu inwestycji drogowej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest jego umiejscowienie w pasie drogowym; 2) art. 1 ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zbiornik retencyjno-infiltracyjny w aktualnym jego kształcie może stanowić element inwestycji drogowej. Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazały, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej nie ustanawia kryterium lokalizacyjnego jako jedynej i wystarczającej przesłanki stosowania tego szczególnego trybu. Przepis ten odnosi się do inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem do zamierzeń budowlanych, które ze swojej istoty mają charakter drogowy i pozostają w ścisłym, funkcjonalnym związku z budową drogi publicznej oraz z ruchem drogowym. Lokalizacja danego obiektu w pasie drogowym może mieć znaczenie pomocnicze, jednak nie może również zastępować analizy jego funkcji i realnego przeznaczenia. Zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, skoncentrowały się niemal wyłącznie na aspekcie przestrzennym, całkowicie marginalizując znaczenie materiału dowodowego dotyczącego funkcji planowanego zbiornika retencyjno-infiltracyjnego. Z materiału tego jednoznacznie wynika, że zbiornik ten nie został zaprojektowany wyłącznie ani nawet przede wszystkim na potrzeby odwodnienia projektowanej drogi publicznej. Na stronie 20 decyzji Wojewody wprost wskazano, że "zbiornik został zaprojektowany w taki sposób, aby mógł również przejmować wody opadowe z przyszłych obszarów inwestycyjnych zlokalizowanych po zachodniej stronie K. Obecna sieć kanalizacyjna przy ulicy [...], w tym kolektor odprowadzający ścieki do rzeki N., charakteryzuje się znaczną niewydolnością oraz przestarzałą konstrukcją, co wymaga wdrożenia nowych rozwiązań. Dodatkowo pełnomocnik zaznaczył, że zbiornik retencyjno-infiltracyjny będzie pełnił funkcję zbiornika buforowego. Jego zadaniem będzie przejmowanie wód opadowych z terenów zlokalizowanych na zachód od zbiornika." Zdaniem skarżących kasacyjnie powyższe jednoznacznie wskazuje, że głównym i dominującym zadaniem zbiornika retencyjno-infiltracyjnego w projektowanym kształcie nie będzie współdziałanie z elementami inwestycji drogowej, lecz realizacja szeroko rozumianej funkcji komunalnej. Zbiornik ma bowiem pełnić rolę bufora dla wód opadowych pochodzących z przyszłych terenów inwestycyjnych oraz stanowić element systemu odciążającego niewydolną i przestarzałą sieć kanalizacyjną. Funkcja ta pozostaje niezależna od potrzeb ruchu drogowego i nie może zostać uznana za funkcję typowo drogową. W tym kontekście planowany zbiornik należy kwalifikować jako urządzenie obce w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 2b ustawy o drogach publicznych), tj. obiekt niezwiązany funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym. Sam fakt, że zbiornik ten został zaprojektowany w pasie drogowym, nie może prowadzić do wniosku, iż automatycznie staje się on elementem inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia spornej przez Sądem I instancji kwestii, czy zbiornik retencyjno – infiltrujący może być częścią inwestycji drogowej, do której mają zastosowanie przepisy specustawy drogowej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Pod pojęciem drogi w rozumieniu ww. ustawy o drogach publicznych jest rozumie się budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 ust. 2). Pasem drogowym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 ust. 1). Natomiast urządzeniem drogi jest obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanał technologiczny (art. 4 ust. 2a). W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyroki NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK 852/21, LEX nr 3243955, z 9 grudnia 2025 r., II OSK 2003/25, LEX nr 4001589). Przedmiotowa inwestycja dotyczy zarówno realizacji drogi jak również spornego zbiornika retencyjno - infiltrującego, którego zadaniem jest zapobieżenie intensyfikacji odpływu wód, przejęcie nadmiaru wód deszczowych i roztopowych, a następnie po ich wstępnej akumulacji odprowadzenie, w razie potrzeby, kolektorem do rzeki N. W świetle art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych dane urządzenie lub instalacja stanowi element drogi wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r. II OSK 1186/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że urządzeniami takimi mogą być również, zgodnie z przepisami Działu IV – Wyposażenie techniczne dróg – Rozdziału 1 – Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego. Za bardzo ważny element analizowany w procesie projektowym dróg (...) uznaje się bezpieczne odprowadzanie wody deszczowej z terenu inwestycji, czyli tak, aby odwodnienie nie zagrażało przyległemu terenowi i nie pogarszało stanu odbiorników wód. W tym celu projektuje się rozbudowany system odwodnienia, obejmujący szereg różnych urządzeń, w tym zbiorniki retencyjne, które pełnią głównie funkcję wyrównawczą dopływu wód opadowych oraz zmniejszają ilość wód odpływających w jednostce czasu. Zbiorniki te, jako element systemu odwadniania dróg, uznaje się za integralną część infrastruktury drogowej (por. M. Mrozek, A. Witucka, Zbiorniki retencyjne jako element systemu odwadniania dróg, Magazyn Autostrady, 2014/3, s. 38 – 42). Dlatego też skoro budowa spornego zbiornika retencyjnego jest niezbędna do obsługi projektowanego układu drogowego, a sam zbiornik ma na celu odwodnienie drogi, słusznie Sąd I instancji uznał, że zbiornik ten razem z drogą stanowi całość techniczno–użytkową. Zbiornik retencyjny stanowi nieodłączną część drogi służącą do jej odwadniania, a to oznacza, że mógł być objęty zakresem decyzji udzielającej zgodę na realizację inwestycji drogowej. Natomiast przywołana przez skarżące kasacyjnie okoliczność, iż zbiornik został zaprojektowany w taki sposób, aby mógł również przejmować wody opadowe z przyszłych obszarów inwestycyjnych zlokalizowanych po zachodniej stronie K., nie zmienia faktu, iż jest on elementem towarzyszącej infrastruktury drogowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.